全國人大常委尹中卿首次披露預算法大修內幕 預算法是落實依法治國的“突破口”

劉永剛

【圖注】

尹中卿說，實踐證明，缺乏嚴格有效的問責和法律責任，預算法就像沒有牙齒的老虎，產生不了什么作用。

1997年，“依法治國”四個字被寫入十五大報告。

2014年，十八屆四中全會首次將依法治國作為主題進行討論。

在全國人大常委尹中卿看來，建設法治政府是依法治國的關鍵。今年8月，醞釀十年，跨越三屆人大，歷經四審，素有“經濟憲法”之稱的預算法終于實現了20年來的首次大修。

尹中卿認為，預算法是財稅領域的“龍頭法”，這部法律的修訂，對于構建法治政府有著極為重要的意義，可以說是全面落實依法治國的突破口。

對于這部萬眾矚目的法律，尹中卿在接受《中國經濟周刊》采訪時首次披露了預算法四次大修的臺前幕后。

“原預算法的少數規定相互矛盾”

修訂前首部預算法由八屆全國人大二次會議于1994年3月22日通過，從法律上肯定了當時分稅制的改革成果，從根本上奠定了我國現代預算制度的基礎框架，從整體上適應了1992年之后繼續改革開放的要求，具有很強的創新性，也比較超前。

在此基礎上，國務院制定的實施條例還把預算分為公共財政預算、國有資本預算、社會保障預算和其他預算。“當然，基于當時以市場經濟為導向的經濟體制改革才剛剛起步，很多問題還看不太清楚，所以原預算法也存在一定的局限性，一些預算制度問題點到為止，少數規定甚至還互相矛盾。”尹中卿坦言。

隨著現代公共財政體制的逐步建立，公眾對于預算管理和監督的要求越來越迫切，預算法已不能完全適應形勢發展的需要。

黨的十八大和十八屆三中全會確立了全面深化改革的總體目標，強調財政是國家治理的基礎和重要支柱，提出要完善立法、建立“全面規范、公開透明”的現代公共財政制度。尹中卿認為，修改預算法，是規范預算行為，推進預算管理和監督科學化、民主化、法治化的迫切需要，是全面實現依法治國、推進國家治理體系和治理能力現代化的重要保障。

尹中卿介紹，預算法修改啟動于2004年，兩度成立起草小組，歷經兩屆人大常委會四次審議，分別為2011年12月，十一屆全國人大常委會第24次會議一審；2012年6月，十一屆全國人大常委會第27次會議二審；2014年4月，十二屆全國人大常委會第八次會議三審；2014年8月，十二屆全國人大常委會第十次會議四審。

“之所以經歷這么長時間，主要是社會各界對于預算法修改期待很高，人大代表、社會公眾特別是專家學者深度參與。全國人大常委會對預算法修改高度重視，廣泛發揚民主，充分調研論證，反復討論修改。”尹中卿解釋說。

2012年7月6日至8月5日，中國人大網公開征求社會大眾對預算法二審稿的意見，在一個月時間里，共收到19115位公眾提出的330960條意見，其中有34682條提出具體修改意見。

“這次修改預算法，可以說是大幅度修改，也可以說是全面修法。”據尹中卿介紹。一審稿：修正案69條，法律案增加到96條。二審稿：修正案增加到74條，法律案減為95條。三審稿：修正案增加到81條，法律案增加到100條。四審稿：修正案增加到82條，法律案增加到101條。

尹中卿認為，從條文上看，新法對原法的修改多達82處，法律條文從原來的79條增加到101條，新增22條，其中沒有修改的只有25條，合并4條（第十七、十八條，第二十四、三十五條）變為2條，保留原有內容并補充新內容5條，刪除了4條。

從內容上看，原法很多條文只有一款，往往很籠統，也很簡單，而修改后新法很多條文都增加到三四款甚至十多款，內容更加豐滿、更加具體。

“三審、四審稿加了控制政府權力的內容”

尹中卿透露，在這次預算法修改過程中，一直存在著“管理法”與“控權法”兩種思路的交鋒。爭論的實質，其實是對預算法根本價值、法律定位和作用的不同認識。

“最初兩稿，無論一審稿還是二審稿，立法宗旨都保留原法規定不變，繼續強調預算法的行政管理功能，很多條文修改主要也是對政府預算管理細節進行調整。在修改后期，主張預算法要規范和控制政府權力的意見也得到了一定的重視，三審稿、四審稿增加許多有關控制政府權力、規范政府預算管理、加強人大對全口徑預決算審查監督的內容。”尹中卿表示。

尹中卿介紹，新法將原法“強化預算分配好監督職能”修改為“規范政府收支行為，強化預算約束”，將“健全國家對預算的管理”修改為“加強對預算的管理和監督”。預算法從過去的政府管理法轉變為規范政府法、管理政府法，從過去“幫助政府管錢袋子”轉變為“規范政府錢袋子”，政府從管理監督的主體，同時也轉變為被管理、被監督的對象。

“這是一個重大變化。”尹中卿認為，新法刪除“加強國家宏觀調控”的規定，在財政功能上明確預算法的定位，處理好政府與市場的關系，財政的作用不“越位”、不“缺位”。

不僅如此，新法增加了“建立健全全面規范、公開透明的預算制度”的規定，增強預算完整性、透明度。尹中卿認為，新法首次增加“統籌兼顧”、“講求績效”原則，并將“厲行節約”、“勤儉建國”統一為“勤儉節約”原則，同時賦予“量力而行”、“收支平衡”原則以新的內涵，使這些原則成為貫穿新法始終的紅線和靈魂。

據悉，原法第三條規定，各級預算應當做到收支平衡。新法確定了統籌兼顧、勤儉節約、量力而行、講求績效和收支平衡的原則。

尹中卿表示，新法第三十七條規定，各級一般公共預算支出的編制，應當統籌兼顧，在保證基本公共服務合理需要的前提下，優先安排國家確定的重點支出。

新法刪除原法“厲行節約”、“勤儉建國”規定，統一為“勤儉節約”原則。在預算編制環節，新法第三十五條增加規定，各級預算支出的編制，應當貫徹勤儉節約的原則，嚴格控制各部門、各單位的機關運行經費和樓堂館所等基本建設支出。在預算執行環節，新法第五十七條增加規定，各級政府、各部門、各單位“不得虛假列支”。

尹中卿認為，新法首次確立全口徑預算體系法律框架，明確了一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算是什么、怎么編、如何銜接，為完善中國特色全口徑預算體系奠定了法制基礎。

對話尹中卿 “違反預算法要被追責了”

《中國經濟周刊》：預算法修改后，您認為發行地方政府債券的限額、發債規模將怎么確定？

尹中卿：地方政府債務管理制度無疑是預算法修改的一項重要內容。新法疏堵結合，開了前門，堵了后門，修了圍墻，對地方政府舉債做出了具體規定，不僅解決了地方政府多年來舉債合理不合法的問題，也滿足了地方經濟社會發展的需要，有利于規范地方政府舉債行為，有利于防范和化解地方政府債務風險。

原法第二十八條規定，除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。實際上，這些年來地方政府還是采取多種方式舉債融資，已經形成較大規模的地方政府債務。

如何規范地方政府債務，在預算法修改過程中經歷了“否定之否定”。一審稿允許發債，二審稿否定一審稿，三審稿又否定二審稿，四審稿在三審稿的基礎上進一步從嚴從緊規范，允許地方政府舉借債務，同時從6個方面做出限制性規定。

《中國經濟周刊》：很多地方政府多年來舉債不合法，但為何很少見到因為舉債而受到處罰的官員？

尹中卿：長期以來，我們主要依靠黨紀政紀約束預算行為，罕有實質性處罰。實踐證明，缺乏嚴格有效的問責和法律責任，預算法就像沒有牙齒的老虎，產生不了什么作用。針對法律責任規定比較模糊問題，新法將法律責任從3條3款增加到5條25款。也就是說，如果政府及有關部門、單位違反預算法規定，除了責令政府及有關部門、單位改正，構成犯罪的，依法追究刑事責任之外，新預算法對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員還規定了具體的法律責任。

比如，增加追究行政責任的6種情形：一是未依照本法規定，編制、報送預算草案、預算調整方案、決算草案和部門預算、決算以及批復預算、決算的；二是違反本法規定，進行預算調整的；三是未依照本法規定對有關預算事項進行公開和說明的；四是違反規定設立政府性基金項目和其他財政收入項目的；五是違反法律、法規規定使用預算預備費、預算周轉金、預算穩定調節基金、超收收入的；六是違反本法規定開設財政專戶的行為。

此外，還增加依法給予降級、撤職、開除處分的6種情形：一是未將所有政府收入和支出列入預算或者虛列收入和支出的；二是多征、提前征收或者減征、免征、緩征應征預算收入的；三是截留、占用、挪用或者拖欠應當上繳國庫的預算收入的；四是改變預算支出用途的；五是擅自改變上級政府專項轉移支付資金用途的；六是違反本法規定撥付預算支出資金，辦理預算收入收納、劃分、留解、退付，或者違反本法規定凍結、動用國庫庫款或以其他方式支配已入國庫庫款的行為。

“國庫管理體制改革仍在探索”

《中國經濟周刊》：修訂后的預算法對此前爭議頗多的國庫管理問題，維持了1994年版預算法第四十八條第二款的表述，即“中央國庫業務由中國人民銀行經理，地方國庫業務依照國務院有關規定辦理”。這是如何考慮的？

尹中卿：其實在2012年6月的“二審”稿和2014年4月的“三審”稿，都刪除了這條規定，并新增一款“國庫管理的具體辦法由國務院規定”。這被外界解讀為央行在國庫管理體制中的地位將被削弱，從“經理”國庫變為“代理”國庫。在二審稿公布后的一年多中，對于央行與財政部在國庫管理中的角色和職能，持不同觀點的相關部門和學者之間的爭辯熱烈。

不論人民銀行“經理”國庫還是“代理”國庫，不是對2001年來的國庫管理制度改革有實質性的意見，而是認識上的問題。既然大家對這個問題認識還不一致，國庫管理體制還在進一步改革過程中，對現行預算法的規定就暫不改，實踐中可以進一步總結探索經驗，凝聚共識。

新法明確政府的全部收入都應當上繳國庫。經過否定之否定，新法繼續保留中央國庫由央行經理，并對財政專戶進行限制。第五十七條增加規定，只有法律有明確規定或者經國務院批準的特定專用資金，可以依照國務院的規定設立財政專戶。第六十一條增加規定，國家實行國庫集中收繳和集中支付制度，對政府全部收入和支出實行國庫集中收付管理。第五十九條補充規定，各級政府應當按照國務院的規定完善國庫現金管理，合理調節國庫資金余額。第六十條增加規定，已經繳入國庫的資金，依照法律、行政法規的規定或者國務院的決定需要退付的，各級政府財政部門或者其授權的機構應當及時辦理退付。按照規定應當由財政支出安排的事項，不得用退庫處理。

其實不僅僅是國庫管理的問題，修改后的預算法也還存在仍需探索的內容。比如，新法規定“各級預算的編制、執行應當建立健全相互制約、相互協調的機制”，這樣的規定符合“權力權衡”原則指導下的制度建設方向，但是，如何在具體方案上落實相互制約和相互協調的運行機制，還有待未來根據客觀條件變化而逐步完善與明確。現階段的這種表述隱含了對探索過程的準許與鼓勵。

另外，法律制定是基于中國的國情和中國配套改革的漸進，本次預算法修改也只能采取有限修改的原則，要認識到并理解法律的階段性。