論我國城市社區體育的軟法之治

(四川外國語大學 重慶南方翻譯學院 體育部，重慶 401120)

論我國城市社區體育的軟法之治

李萍

(四川外國語大學 重慶南方翻譯學院 體育部，重慶 401120)

在國家“全民健身”的號召下，城市社區體育進入快速發展階段，城市社區體育治理隨之也成為了焦點問題。城市體育的自身特點決定了自治化是其發展的必由之路。軟法規制較之于傳統的政府主導下的硬法治理模式有其獨特優勢，城市社區體育自治化的發展路徑使之與軟法機制有著高度的內在契合性，加之現有的城市社區體育軟法規范基礎，無疑使其成為了城市體育治理理想和現實之選擇。

城市社區體育；治理；自治化；軟法

城市社區體育的崛起，是改革開放以來我國群眾體育發展中最為突出的現象之一[1]。以基層社區為單位的城市社區體育有其獨特的優勢，作為一種特殊的社區文化活動和新的體育文化形態，發展城市社區體育對于實現國家全民健身有著積極意義，但長期以來形成的完全由政府主導的治理模式卻并不能很好地適應城市社區體育現代化發展的需要。當前社會強調公共治理，為了能夠充分調動社區居民的體育參與積極性，加強社區居民自治化成為了一種應然選擇。在建設法治國家的大背景下，亦有必要結合城市社區體育發展趨勢完善相關法制建設，使之納入“依法治體”的軌道。結合城市社區體育及自治化的特點，筆者認為，應摒棄傳統的以單一硬法治理的思維，加強城市社區體育的軟法建設，發揮軟法的自治優勢，使城市社區體育自治化有序發展。本研究試圖分析軟法治理和城市社區體育的契合之處，并進而提出完善我國城市社區體育發展的軟法治理之策，以期對城市社區體育治理實踐有所助益。

1 城市社區體育治理自治化與軟法機制內在契合性

1.1 城市社區體育治理自治化趨勢

社區體育自治化是我國城市社區體育發展的必然趨勢。社區體育自治化的管理成本較低。社區自治充分地發揮了個體的作用，促使城市社區體育管理結構合理分化，政府專事公共事業管理，市場專事營利，社區專事非政府、非營利性的社會事務，政府、市場、社區三位一體，各有分工。彌補了我國城市社區普遍存在的財力不足、人力資源富余、行政成本過高的缺陷。社區體育自治化是社區體育建設的內在要求。社區體育建設關乎到每個社區成員的切身利益，不斷滿足社區居民的體育要求是社區體育建設的首要原則，所以“內源性發展”的社區體育建設只有依靠社區體育自治化才能實現社區體育建設的可持續性發展。社區體育自治化能促進社區體育管理有序化、民主化的發展。隨著社區居民自我意識的加強，要求享受平等的體育鍛煉權利，所以只能通過社區公共體育權力直接置于社區成員的管理、監督之下，將大量離散的社會成員吸納到法定組織體系中，擴大社會成員參與公共體育事務管理的渠道，促進社會平等、民主和穩定。

1.2 城市社區體育治理新視閾——軟法之治

“軟法”概念最初產生于國際法學領域，指國際關系中各種不完全具備國際法要件、無強制約束力，但能夠產生國際法效果的宣言、決議等規范。要準確理解“軟法”概念，必需要跳出傳統的“國家意志中心主義”和“國家司法中心主義”的法概念思維。傳統的法律思維中，法是指由國家制定和認可，由國家強制力保證實施，反映統治階級意志的規范體系，強調法的國家性、強制性、程序性等特征。“軟法”與“硬法”概念相對應，法國學者Francis Snyder對軟法概念所作的界定是:“軟法是原則上沒有法律約束力但有實際效力的行為規則”[2]。我國自改革開放以來，經濟發展突飛猛進，社會日新月異，現階段正處于經濟和社會體制的轉型期，各種新的社會關系都迫切需要法律調整，但客觀上我國實施依法治國的時間并不長，“有法可依”的目標只能在整體上實現，深入到具體的各個社會領域，硬法調整社會生活依然存在諸多空白，故而軟法對于我國實現法治國家具有重要的意義。軟法之于公共治理的價值研究不是對一種新事物的研究，而是一種社會治理的“新視閾”。城市社區體育管理是傳統的國家公共治理的內容之一，對軟法的研究成果將為城市社區體育問題的研究提供全新的方法論視野。

1.3 城市社區體育治理與軟法的內在契合性

城市社區體育治理自治化與軟法理念有很高的契合性。兩者的關系從某點來說，就是理論與實踐的關系。城市社區體育治理自治化與軟法機制的耦合主要體現在以下幾個方面：

第一,軟法治理與城市社區體育自治在功能取向上具有外在協調性。兩者的治理機構在功能取向上具有一致性。社區體育自治需要上升到法治的范疇，關于社區體育自治組織的管理規范也需要法治推動其發展與完善。然而，自治與硬法中的法治具有天然的沖突，而一種不需要國家強制力來保障實施卻具有實際約束力的規范治理，強調具有“更少強制”“更多協商”“更高自治”等具有靈動性、互動性的軟法，恰與社區體育自治需求的自我管理，自我教育，自我服務的理念不謀而合。

第二,軟法治理是城市社區體育自治的內在動力。軟法治理能夠促進政府改變管理職能，有助于培育和拓展體育法治的社會基礎力量，軟法在其形成和實施的過程中，都有賴于社會行動者自身的積極參與和行動，強調對于社會行動者意愿的尊重，以及行動者自身自我調整、自我制約和自我負責的精神，這有助于社區居民積極的參與社區體育的建設，推動居民主體精神的形成。同時通過軟法建設，充分發揮體育事業單位、體育社會團體以及中介組織在體育事業發展中的組織管理作用，促使政府將命令控制方式的使用降低到其必要的限度上，逐漸將由社會行使的體育管理職能轉移給社區自治組織，從而有效推動政府體育管理職能的轉變。

第三,軟法治理是城市社區體育自治的外在推力。軟法節約了依法治體的成本，軟法的制定不需要硬法的復雜程序，在執行過程中也不需要國家強制力作保障，相比硬法可以節省社會成本，適合于城市社區體育自治組織資源有限的困境。我國城市社區體育服務經費尚未納入國家財政預算，開展活動支出主要由區、街、居委會籌集，且許多社區體育服務項目以無償或低償服務為主，自身積累能力較差。所以社區體育服務有投入少、公益性的本質要求。完善的體育法律制度體系是依法治體的基礎和前提，但法律作為一種社會關系的調節器，應當根據不同社會關系秩序化的難易程度，選擇不同剛性程度的法去規范調整，否則會造成法治資源的浪費。

將軟法機制引入到我國城市社區體育治理當中，在方法論上至少具有以下的積極意義：1)提供了一種有效解決社區體育發展過程中問題的途徑，避免了對國家權力的過度依賴，提高了社會治理的效率，降低了國家社會管理的成本；2)軟法作為一種以私性或準私性的立法權力填補國家法律真空的規范，對國家公權力治理是一種不可或缺的補充，可以對國家強行法未及或者不能及的領域予以一種治理，提供一種穩定和諧的發展秩序；3)提供了一種非強制性的社會參與激勵機制，將社區體育問題由傳統的政府外部監管轉化到社區居民自治之中，可以極大提高居民參與社區體育發展的積極性，推動城市社區體育的發展；4)提供了一種體育制度修正完善的校驗機制，以社會自發生成的軟法機制為試金石, 在實踐證明其行之有效之時，再將必要的強制性規定內容納入硬法體系之中，以維護法的安定性。

2 城市社區體育治理軟法機制的實證考量

2.1 城市社區體育軟法治理的制度基礎

社會體制改革的深入和群眾體育體制的轉軌，在一定程度上規范著社區體育的發展。自20世紀80年代后期開始，與其相關的法律、法規和規章條例相繼出臺，為城市社區體育的發展營造了良好的發展空間，奠定了依法促進和保障社區體育發展的基礎。盡管我國軟法研究剛剛興起，但是無可否認，軟法現象早已進入到了體育領域。與社區體育相關的軟法可以簡單的歸納為幾種形式：

2.1.1 法律規范

如1995年全國人大常委會通過的《中華人民共和國體育法》，雖然是基本法，但是通觀全文，體育法的主導機制還是突出了激勵機制，鼓勵社會各界興辦和支持體育事業，并以獎勵等各種方式，激勵社會各階層參與體育事業，并對構建社區體育管理模式和保障體制作出了具體的規范。

2.1.2 政策

如國務院2009年8月年頒布的《全民健身計劃綱要》，提出目標要求：“到2010年在我國建成較為完善全民健身服務體系。”突顯出全民健身的法定地位，是加強社區體育發展的政策依據；又如各級體育行政部門頒布的行政政策，體育總局頒布的各種涉及群眾體育的規范性文件等。

2.1.3 體育組織自律規范

體育組織都有明確的章程，依照章程開展各項活動。自治性質決定了體育組織的這些自律規范對體育行業產生了很強的直接約束力。

2.1.4 體育專業標準

體育具有很強的專業性。體育專業標準成為軟法的一個重要淵源。依照制定主體的不同，體育專業標準可以分為國家機構制定的、由單項運動協會(體育協會)制定并得到國家機構認可的以及單項運動協會(體育協會)自己制定的幾種類型。如我們耳熟能詳的《國家學生體質健康標準》、《運動員等級技術標準》等等。

2.2 城市社區體育軟法治理機制的現實困境

雖然軟法早已成為現實中一種常見的現象，但是我國城市社區體育治理實施軟法機制在實踐中仍存在諸多困境：首先，由于我國對城市社區界定不清、法律地位不明，社區體育的治理往往只能靠政策規定和行政手段解決問題，專業社區體育工作機構和工作者的培育工作進展緩慢，在很大程度上阻礙了城市社區體育法制建設的進程，使得我國城市社區體育在法律治理的問題上還未形成與全民體育相配套的完善的法律制度。其次，城市社區體育管理一直是體育行政部門垂直型的專業管理，居民對新成立的體育組織認同感不強，直接造成了他們對社區體育活動事務漠不關心。居民參與的缺失影響了社區體育組織機構與居民之間合作的有效性。還有，我國城市社區體育相關法律制度缺失，也沒有建立完善的規章制度基礎，即使現有的規章制度也不能得到很好的執行，致使不能有效地規范社區體育組織之間的權利和義務關系。例如《體育法》對社區體育的調控就過于原則，難以起到應有的作用。同時，也沒有關于社區體育配套的地方性法規，在一定程度上影響了社區體育法律的制定和執行，使管理者無法可依，進而影響到依法治理的可操作性。最后，社區體育法制宣傳教育的輻射面不夠廣，宣傳力度不夠強。依法管理、規劃社區體育建設的氛圍還未形成，故難以產生有效的組織和進行有效的自治管理。

3 如何發展我國城市社區體育的軟法機制

根據城市社區體育自治化管理困境的分析，在城市社區體育自治化進程中的“軟法建設”并不是單指“以軟法治理”的這種方式，其也應包含“軟法有效實施以形成良好的秩序”的意思。羅豪才教授將法的實施機制歸結為四種：自愿服從、激勵機制、內部強制服從、社會強制服從和國家強制力影響[3]。在城市社區體育自治化領域，發揮主體作用的是各種非傳統意義上法律的規范性文件和內部規章，結合軟法實施機制，完善我國城市社區體育治理的軟法建設應當從以下四個方面入手。

3.1 提升城市社區體育軟法治理的理念塑造

制度的有效運作離不開行動主體的文化認同，制度決非憑空從某一種理論而產生，而系從現實中產生者，惟此現實中所產生之此項制度，則亦必然有其一套理論與精神。理論是此制度之精神生命，現實是此制度之血液營養，二者缺一不可[4]。軟法創制相比硬法創制而言偶然、隨意的多，如體育政策、體育自治規范的制定無論在開放范圍或開放程度上都明顯不及硬法創制，極易受各種非理性因素的干擾，最終造成軟法的負面效應較大。因此在創制城市社區體育軟法之治時，按照體育法治化的要求、遵循憲政理念、重視民主本質來優化軟法，完善軟法的理念塑造，培養民眾對軟法的理解和信仰，不斷提升軟法的理性，以避免“泛法主義”的泛濫。具體而言，軟法理念塑造應當包含以下兩點：

第一,遵循憲政理念以規范軟法的形成過程。在軟法的構建過程中要始終堅持公開、公正、公平的基本法治價值，遵循普遍性法律原則，建立開放協商的立法機制，做到參與主體的法律地位平等、機會平等、信息與程序透明、尊重社區體育組織的自主性。

第二,重視民主理念以優化軟法治理環境。軟法治理的本質要求是民主價值，側重的就是體現社會公共性，關注多元利益的訴求，倚重更多協商更多自由，推崇認同、共識、合意。社區體育的民主要求按照少數服從多數的原則共同管理、共同商議本社區的體育事務。從更深層次，更多元的方式去度量，可以看出軟法治理的存在，更多的反映社區體育參與主體的民主訴求，更有效的改善政府專制的現實困境，建立城市社區體育自治組織與政府以及上級管理機構的互動體系。

3.2 完善城市社區體育軟法治理機制的程序建設

從理論上說，軟法是由一定范圍內人類共同體制定或認可的規范共同體組織和活動及其成員行為的規則，一定的軟法的制定主體只能是該共同體的全體成員或其代表，其他任何組織和個人均不能代表別的共同體制定軟法。然而，多方利益主體的參與使得軟法制定主體的多元性，而多元化的利益需求直接影響著軟法治理的執行力，因此應當秉持民主協商的理念明確軟法的制定主體。在軟法實施過程中強調開放協調、協商機制，強調推廣公眾參與機制，促使軟法的創制、實施過程中更加注重對話與認同，能夠最大程度地基于多方利益主體的協商做出決策，有利地推動我國城市社區體育的民主協商建設。此外，軟法制定主體的制定權限，應限于一定范圍內共同體內部的組織管理行為。對于涉及其所屬成員公民權益處分的問題應有硬法規定，軟法不能涉及。明確軟法制定主體的制定權限，使其在效力結構上與硬法形成互補，發揮其積極的法治作用。

3.3 建立軟法實施的監督機制

伯爾曼曾說過“幾乎所有西方國家今天都受到了對法律玩世不恭的威脅，這種態度導致了各階層人們對法律蔑視。城市已經日益變得不安全了，在不可強制施行的規定下，福利制度幾乎瀕臨破產。”[5]在伯爾曼看來，法治本身正在喪失其社會基礎。其對西方法律傳統危機深刻的診斷同樣對中國法治建設有特別重大的啟示意義，對城市社區體育的軟法治理也不例外。體育軟法制定主體的多元性和制定主體的利益驅動，其各自制定的體育軟法有可能違反國家法制統一的原則，制造出各種非法之法、非正義之法，導致體育領域法制的混亂。因此，國家不僅應以硬法規范體育軟法的制定主體及權限范圍、體育軟法的立法原則和制定程序，還必須建立和完善軟法規范實施機制的他律機制，即對體育軟法的監督機制，包括國家監督和社會監督。國家監督包括行政監督和司法救濟，社會監督主要包括軟法規制對象的監督和社區體育專門自律組織的監督。

3.4 突破軟法機制的自身僵局

因為軟法自身的局限性，不能無限擴大其使用權限，否則會帶來負面效應，特別是一味地用軟法來應對體育領域中的所有違法現象，是不可能的。所以在軟法的創制過程中應注意形成硬法與軟法之間的互補效應與轉化機制。軟法可以作為硬法的先行法，在制定硬法的條件不成熟時，在相關領域可以先行制定軟法以備查驗。軟法還可能填補硬法的空白，對于硬法中需要時常順應實際情況做出調整的部分，可以留給軟法來規定，從而保持硬法的穩定性。硬法是國家通過更嚴格的程序制定的，從社會的整體利益出發并且更加理性的規則，它比社區體育自治組織內部制定的軟法更具有整體利益上的協調性，因而需要硬法對軟法積極的引導。軟法可能以某種方式對硬法作出解釋，對于抽象的硬法，軟法可以更細致的規定使其具體化，從而使硬法和諧地運行。

4 結語

傳統硬法因其調整范圍有限、調整方式刻板僵硬等不足已日益無法滿足社會治理的需求，世界各國已進入了由傳統的“國家管理”模式向“社會公共治理”模式轉型的新時期，軟法在這個轉型過程中發揮了關鍵性作用。城市社區體育的自治化發展使其更加強調規則生成、作用機制、調整范圍等的靈活性，而軟法不僅能滿足城市社區體育發展的法治化需要，同時也能迎合其對特殊規則的訴求。由此我們有理由相信，探索我國城市社區體育領域的軟法之治無疑具有十分重要的理論和現實價值。

[1]任海, 王凱珍, 王渡, 等. 我國城市社區體育的概念, 構成要素及組織特征——對我國城市社區體育的探討之一[J]. 體育與科學, 1998, 19(2): 12-16.

[2]See Francis Snyder.“Soft Law and Institutional Practice in the European Community”[A].Steve Martin.The construction of Europe: Essays in Honour of Emile Noel,Kluwer Academic Publishers,1994.

[3]羅豪才, 宋功德. 軟法亦法: 公共治理呼喚軟法之治[M]. 法律出版社, 2009：34-36.

[4]錢穆. 中國歷代政治得失[M]. 三聯書店, 2001：48.

[5]哈羅德. J· 伯爾曼.法律與革命——西方法律傳統的形成, 導論[J].1993：46-47.

On the management of soft law in urban community sports

LI Ping

(Sport Department, Chongqing Nanfang Translators College under Sichuan International Studies University, Chongqing 401120, China)

Under the call of “nationwide fitness”, the urban community sports has entered a rapid development stage, and subsequently its management has become a key problem. The fact that the characteristics of urban community sports itself decide that autonomy is the only way for its development. Compared with the government-led “hard law” model, soft regulatory system has its unique advantages, the autonomy development path of urban community sports highly inherent with soft law mechanism. In addition to the existing foundation of soft law norms, “soft law” model no doubt has become an ideal choice for unban sports management.

urban community sport; management; autonomy; soft law

2014-01-28

重慶市教育委員會人文社會科學研究項目《體育教學改革法律機制研究——以體育產業化為視角》(編號：09SKC05)。

李萍(1979- )，女，重慶江津人，講師，研究方向課程與教學論。

A

1009-9840(2014)05-0022-04