北京市節能減排政策目標與潛力分析*

北京工業大學循環經濟研究院

李云燕 王 靜

北京市節能減排政策目標與潛力分析*

北京工業大學循環經濟研究院

李云燕 王 靜

首都經濟的快速增長的同時，環境資源不斷消耗，節能減排也面臨著日益嚴峻的挑戰。本文在分析現階段首都實施的節能減排政策及目標的基礎上，對2001～2013年北京市節能減排現狀進行評價。運用灰色系統預測模型GM(1，1)對2015～2020年北京市單位GDP能耗和單位GDP碳排放量進行預測，計算出北京市節能減排的潛力。最后分析由于實施節能減排政策對節能減排潛力造成的影響，并對北京市節能減排提供相關的政策建議。

北京市；節能減排；政策目標；灰色系統預測模型；潛力分析

一、北京市節能減排的政策目標

(一)節能減排政策。

為應對首都日益嚴重的環境問題，北京市政府根據自身定位，頒布了一系列與節能減排有關的政策性文件，旨在改善北京市的空氣環境質量。例如，2012年頒布的《北京市2012～2020年大氣污染治理措施》提出了空氣中細顆粒物(PM2.5)、可吸入顆粒物(PM10)、總懸浮顆粒物、二氧化硫、二氧化氮等主要污染物的排放目標并制定大氣污染防治的治理措施以及保障措施。《北京市工業大氣污染治行動計(2012～2020年)》對大氣治理措施中有關工業大氣污染治措施進行了具體細化：一是明確了工業減排指標，二是細化分解了工業結構調整內容，三是強化了工業能源的優化。

2013年頒布的《北京市2013～2017年清潔空氣行動計劃》，以防治PM2.5污染為重點，將政府調控與市場機制相結合，通過八大污染減排工程、六大保障措施以及三大全民參與行動，以推進產業結構和能源結構的調整，實現污染物的協調減排。*北京市2013-2017年清潔空氣行動計劃，http://www.bjepb.gov.cn/bjepb/323474/323575/323931/325162/index.html.而《北京市2013～2017年加快壓減燃煤和清潔能源建設工作方案》以壓減燃煤總量、提高清潔能源比重和加快治理重點領域的能源消費為目標，堅持能源安全保障與清潔發展為工作思路，加快壓減燃煤和清潔能源設施建設，構建安全清潔高效的現代城市能源體系。《北京市2013～2017年機動車排放污染控制工作方案》指出應優先發展公共交通，構建以集約化出行和清潔化車輛為特點的城市交通體系，促進空氣質量顯著改善和經濟社會的可持續發展。

2014年頒布的《北京市碳排放權交易管理辦法(試行)》對排放監測、市場調控、配額調整等做了具體規定，并提出了展開跨區域交易的可能性，表明北京市基本建成了較為完善的碳排放權交易制度。*《北京市碳排放權交易管理辦法(試行)》，http://www.bjepb.gov.cn/bjepb/323474/323575/323931/325162/index.html.《北京市大氣污染防治條例》的頒布實施為落實《大氣污染防治行動計劃》，實施《北京市2013～2017年清潔空氣行動計劃》提供了強有力的保障，該條例指出應采取更加嚴格的大氣污染防治措施，為促進環境空氣質量的改善提供堅實的法律基礎。*《北京市大氣污染防治條例》，http://www.bjepb.gov.cn/bjepb/323474/323575/323931/325162/index.html.

(二)節能減排目標。

北京市政府在節能減排政策指導下提出了各項節能減排低碳發展目標，表1從產業結構、能源消費、生態環境三個方面提出了對主要的節能減排目標進行概括。

二、北京市節能減排現狀及存在的問題分析

(一)北京市節能減排現狀分析。

1.能源消費和單位產出能耗現狀分析。2001年北京地區生產總值為3708.0億元，到2013年上升至19 500.6億元，年均增長率為14.84%(見圖1)。相比而言，2001年北京市能源消費總量為4144萬噸標準煤，到2013年能源消費總量達到7354.2萬噸標準煤，2001～2013年年均增長率為4.72%，表明相對于經濟的增長，能源消費量的增長較為緩慢(見圖2)。而在三次產業結構中，第三產業增加值占GDP比重進一步提高，由2005年的69.6%提高到2010年的75%，而2010年第三產業萬元增加值能耗不足全市能耗水平的60%，到2013年三次產業結構比例依次為0.8:22.3:76.9。

表1北京市各項節能減排低碳發展主要目標

圖1 2001～2013年北京市各產業國民生產總值數據來源：北京市統計年鑒2002～2014。

2010年北京市單位GDP能耗為0.724噸標準煤/萬元，相比于2005年的0.987噸標準煤/萬元降低了26.65%(按2000年可比價格)，下降幅度位居全國首位，是全國唯一連續5年完成年度減排目標的省級地區。*《北京市國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》，http://www.bjpc.gov.cn/fzgh_1/guihua/12_5/12_5_zx/.根據北京市“十二五”時期能源發展建設規劃中的節能減排目標，到2015年，全市單位GDP能耗比2010年下降17%。截至2013年，單位GDP能耗由2010年的0.724噸標準煤/萬元下降到0.611噸標準煤/萬元，下降率為15.61%(見圖2)。

2.二氧化碳排放現狀和單位GDP碳排放現狀分析。2001年北京市二氧化碳排放量為10 403.8萬噸，到2013年氧化碳排放總量達到18 091.28萬噸，2001～2013年年均增長率為4.72%。根據北京市“十二五”時期能源發展建設規劃中的節能減排目標，到2015年全市能源消費總量控制在9000萬噸標準煤左右。按此推算出2015年全市二氧化碳排放總量應控制在22 140萬噸。2001年單位GDP碳排放為2.946噸/萬元，到2013年單位GDP碳排放為1.502噸/萬元，年均下降率為5.46%(見圖3)。表2列示的是以2000年為基期計算出的2001～2013年單位GDP能耗和單位GDP碳排放。

3.污染物排放現狀分析。2001～2005年北京市二氧化硫的排放量年均下降率為1.27%，下降趨勢較為平緩，而2006～2010年北京市二氧化硫排放量下降趨勢明顯，基本完成“十一五”時期的指標任務。“十二五”期間北京市加大了對能源消費結構的改革，控制機動車排氣污染并使用低硫燃料，使得二氧化硫排放量持續下降。2011～2012年二氧化硫排放量下降了4.12%。根據北京市“十二五”時期綠色北京發展建設規劃中的生態環境指標，到2015年，全市二氧化硫排放總量下降13.4%。*北京市發展和改革委員會：《北京市“十二五”時期綠色北京發展建設規劃》，http://www.bjpc.gov.cn/fzgh_1/guihua/12_5/12_5_qx/。

表22001～2013年北京市單位GDP能耗和單位GDP碳排放

2013年，北京市二氧化氮(NO2)年均濃度56.0微克/立方米，超過國家規定年均濃度標準40%；可吸入顆粒物(PM10)年均濃度108.1微克/立方米，超標54%；臭氧(O3)超標15%。PM2.5年均濃度每立方米89.5微克，超標156%，為北京市最嚴重的污染物，而如果要實現規劃中下降5%的目標，2014年PM2.5年均濃度需維持在每立方米85微克左右。

(二)北京市節能減排存在的問題。

“十一五”期間，以舉辦奧運會為契機，首都的能源發展建設實現了跨越式發展，在確保了經濟社會快速發展和人民生活水平穩步提高的同時，能源設施供應能力也得到了進一步的提升。然而，根據對現階段能源消費和污染物排放分析來看，北京市在實行節能減排過程中仍存在一定的問題，在產業結構調整和能源結構調整方面有待進一步提高。

在產業結構方面，2013年北京市三次產業結構為0.8:22.3:76.9，盡管相對于國內而言，北京市的三次產業結構中工業行業等高能耗、高污染產業比重偏低，但是同世界發達國家城市相比，仍有較大差距。*沙之杰：《低碳經濟背景下的中國節能減排發展研究》，載于《西南財經大學》2011年論文，第103～104頁。同時，首都的碳排放強度分別是紐約、倫敦、東京、巴黎的6.40倍、6.83倍、7.58倍和9.88倍；在能源結構方面，北京市工業能源消費結構仍以煤炭消費為主，優質能源比例較低。目前首都能源品種中有37.1%的能源來自煤炭消費，石油、天然氣、外調電力及其他能源品種占能源消費量的比例依次為15.5%、13.1%、23%和3.2%。盡管北京市采取積極應對措施旨在控制燃煤的總量，在加強對燃煤鍋爐房的清潔能源改造力度、逐步推進燃氣熱電中心的建設的同時也積極推動清潔能源的發展。然而，北京市的煤炭占能源的比重仍然較大，天然氣、水電等清潔能源的比重雖呈現快速增長趨勢，但其占總能源比重仍較小。*智靜、高吉喜：《北京市能源結構調整過程中生態環境壓力的轉移》，載于《生態經濟》2009年第8期，第80～84頁。

三、北京市節能減排預測及潛力分析

本文以2001～2013年的北京市單位GDP能耗和單位GDP碳排放為原始數據(以2000年為基期)，對北京市節能減排的預測值、目標值以及潛力指數進行評估分析。預測模型如下所示：

單位GDP能耗預測模型：y1(t)=-20.6073(1-e0.0570)e-0.0570(t+13)(t=1，2，…)

(1)

單位GDP碳排放預測模型：y2(t)=-50.6940(1-e0.0570)e-0.0570(t+13)(t=1，2，…)

(2)

通過對上述模型的統計檢驗可知，單位GDP能耗和單位GDP碳排放的后驗差比值均小于0.35且小誤差概率均大于0.95，說明這兩個模型精度高，均可用于預測。經檢驗，兩者統計量F均大于0，接受原假設H0，兩預測模型方程總體上的線性關系顯著成立，通過檢驗。

運用上述模型和表2數據，對北京市2014～2020年單位GDP能耗和單位GDP碳排放進行預測分析，結果如表3和表4所示。

本文以《北京市2013～2017年清潔空氣行動計劃》中節能減排目標作為預期目標值，可推算出2015～2020年北京市單位GDP能耗要年均下降11.38%左右。據此計算出2015～2020年北京市單位GDP能耗和單位GDP碳排放目標值。將節能減排潛力指數定義為目標值與預測值差額同與預測值的比值，則該指數越大，表明節能減排的潛力也越大。

由上述結果可知，2015～2020年，北京市單位GDP能耗和單位GDP碳排放減排潛力指數最小值為0.118，最大值為0.359，該指數的意義表明北京市節能減排存在11.8%～35.9%的下降空間。北京市隨著經濟的發展，技術水平不斷進步，能源利用效率不斷提高，節能減排仍存在進一步減排的空間。

表3北京市2013～2020年單位GDP能耗預測值、目標值及潛力指數

圖4 2015～2020年北京市單位GDP能耗預測值與目標值

表4北京市2013～2020年單位GDP碳排放預測值、目標值及潛力指數

圖5 2015～2020年北京市單位GDP碳排放預測值與目標值

四、政策工具對節能減排的影響

(一)產業政策對節能減排的影響。

產業結構是反映地區產業發展狀況的重要指標，它通過影響產業發展而作用于節能減排。產業結構內部變動會給能源消耗和污染排放帶來不同的影響。由于不同產業、行業甚至不同產品間在生產過程中的要素投入是不相同的，從而導致生產相同產值所耗費的能源量和污染物排放量不盡相同。例如，第二產業中的石油加工、煉焦和核燃料加工業的單位GDP能耗高于第三產業的金融服務業的單位GDP能耗。因此，北京市產業結構在決定其經濟發展的同時，也影響其能源消費、節能技術等生產要素的利用情況，進而影響節能減排的效果。同時隨著各產業、行業、企業的技術水平的提高，使得單位產值的能耗和污染物排放量逐漸下降。*安偉：《河南省節能減排政策研究》，華中科技大學2008年論文，第80～82頁。

(二)稅收政策對節能減排指標的影響。

英國經濟學家庇古首次從福利經濟學的角度系統的研究了外部性問題。他認為，在外部不經濟的條件下，社會成本大于私人成本從而導致社會收益小于私人收益，合理的稅收能夠使個人和企業行為真實地反映社會成本和收益。利用稅收來彌補私人成本和社會成本之間的差距，它的意義在于：排污稅增加了低排放產品的競爭力，能夠鼓勵企業生產者對清潔技術的創新。

(三)投融資政策對節能減排指標的影響。

與稅收政策相比，投融資政策在節能減排中的方式有很大差異。稅收政策的特點具有強制性、無償性等非市場化特征，只能通過政府來進行宏觀調控，針對性較差。而采取投融資政策則具有有償性、自愿性等特征。在公平的基礎上側重經濟效率，方式更加靈活，更加適合于市場化運行的社會經濟活動。因此，在節能減排項目的融資體系中，非競爭性領域應該由財政支出政策來進行，而競爭性領域的節能減排更適合通過信貸、資本市場、風險投資、保險等金融政策對其進行融資支持。并且，隨著市場化程度的提高，金融支持在節能減排融資體系中所占的地位愈加重要。

五、提升節能減排效率的措施建議

(一)優化產業結構，狠抓重點領域的節能減排。

北京市政府應創造更良好的政策環境、監管環境和法律環境用以改善市場機制以及促進以利益為導向的機制，引導和激發市場主體的積極性和創造性，引導市場主體行為與政府戰略意圖相一致，形成最有力的產業結構形態。在未來的產業結構升級中應在控制第二產業的增長的同時大力發展第三產業，使得產業結構集中向知識密集型和技術密集型產業發展，如金融產業、信息產業和高端現代服務業等。優化產業結構，一要淘汰壓縮高能耗、高污染產能，分步實施高能耗、高污染企業的關停并轉遷，逐步淘汰低效落后生產能力和設備；二要整治高能耗、高污染型行業企業，對水泥、石化等高耗能、高排放行業，實施產能總量控制，鼓勵通過兼并重組壓縮產能；三要建設生態工業園區，加快推進工業開發區環境基礎設施建設，鼓勵開展生態化、循環化設計和改造；四要推行清潔生產，積極開展清潔生產審核，實施清潔生產技術改造。

同時，應當重點關注重點領域的節能減排。一要深度推進工業節能減排，強化資源環保準入約束，淘汰壓縮污染產能。對水泥、石化等高耗能、高排放、高污染行業，實施產能總量控制，鼓勵通過兼并重組壓縮產能；二要大力發展低碳建筑，大幅度提高建筑節能水平，進一步推進低碳建筑標準體系建設。同時加強對建筑節能設計標準執行情況的監督檢查，廣泛應用低碳環保的建筑技術，提高建筑用能效率。三要強化交通運輸節能減排，大力發展公共交通系統，發展新能源和清潔能源公交車輛，推動機動車結構優化調整提高新能源、清潔能源車的使用比例，提高機動車能耗效率。

(二)調整能源結構，提高優質能源比例。

北京市應當大力發展清潔技術，控制煤炭總量的消費，調整以煤炭消費為主的消費結構，加大對優質、清潔能源的投入，結合北京市目前資源稟賦現狀，促進新能源和可再生能源的發展，并積極引進外埠清潔能源如天然氣、太陽能為主的清潔能源系統。為此，一要加強清潔能源供應保障，構建以電力和天然氣為主、地熱能和太陽能為輔的清潔能源體系；二要提高能源利用率，未來首都的煤炭資源占能源供應系統的比重仍然較高，因而從實際的角度出發，優先使用優質煤炭資源，大力研發和推廣節能降耗技術，降低用煤的環境污染，從源頭上降低能源需求，推動減少大氣污染物排放；三要推行企業生產清潔生產，從企業的角度出發，通過清潔能源改造的方式對能源使用率低下的工業企業進行整改，并推動北京市區及遠郊區縣的燃煤減量化，對新建成的商業區、各類經營服務行業燃煤全部改用電力、天然氣等清潔能源。

(三)以市場為導向完善資源性產品價格形成機制。

要實現節能減排的目標，應利用市場機制，以市場為導向完善資源性產品價格形成機制，通過價格變化引導和激勵企業自主的參與到節能減排行動中。目前資源產品的價格未能體現其稀缺性和環境損害的成本，導致市場配置資源低效，資源浪費嚴重。節能減排目標的實現，首先要理順資源的價格形成機制，將資源開采、運輸、使用中對生態和環境等外部成本造成的影響逐步計入到資源價格中，在有效保護能源、資源的同時，通過抬高企業的成本迫使企業加強技術的研發，積極性使用先進的節能減排技術。

實行碳排放權交易是通過市場機制減少二氧化碳及其他溫室氣體排放量的有效途徑。北京市碳排放權交易市場開市以來交易量逐步提高，截至2014年6月成交量近50.2噸，但與碳排放總量相比該交易量明顯偏小，企業對市場交易的積極性仍不高，碳排放交易制度還未充分發揮對節能減排的作用。因此，在完善碳排放權交易過程中，一方面要制定具體的運行機制，為企業建立碳排放的基礎數據庫，保證相關數據的準確性和完整性，規范市場交易；另一方面應制定過相應的可信性的處罰措施，對于違規企業加強處罰，使得處罰成本高于買入配額的成本，保證市場交易的有序進行。

(四)增強對節能減排的政策扶持。

企業是北京市節能減排目標的主體，政府應該提供強力的信用擔保，為企業提供政策上的支持。第一，北京市應建立健全促進低碳發展的財稅政策體系，大氣污染、廢水處理、新能源、能源清潔等與節能減排相關的行業領域都應給予必要的扶持，同時重視對節能減排、清潔能源開發、低碳技術研發、低碳產業發展的投入，形成穩定的多元化資金投入，為低碳發展提供資金保障；第二，拓寬投融資渠道，創新環保投融資機制，積極擴寬融資渠道，將市場機制引入環境保護領域，逐步建立一個長效穩定的環保投資機制。完善與環保投資相關的準則和標準，強化環保投融資的執行力，建立良好的投資者權益風險保障制度；最后，應當完善與環保投資相關的準則和標準，強化環保投融資的執行力，建立良好的投資者權益風險保障制度。

*本文為北京市科技計劃課題軟科學研究項目(項目編號：Z131109001613006)和北京市社科基金項目(項目編號：14JGB036)及北京工業大學人文社科基金項目(項目編號：X5104001201301)的階段性研究成果。

F127

A

2095-3151(2014)64-0089-08