中國對外直接投資：總體趨勢與政策變遷*

浙江省委黨校經濟學教研部

張默含

中國對外直接投資：總體趨勢與政策變遷*

浙江省委黨校經濟學教研部

張默含

改革開放以來，中國在招商引資方面扮演重要角色，在對外直接投資方面起步較晚，但近年來發展迅速，投資經歷了“從無到有、由弱變強”的變化趨勢；政府相關政策經歷了從“封閉”到“開放”的過程。2001年之前，政府關注的焦點是“是否”對外直接投資，由于海外投資理念欠缺、外匯儲備約束、投資項目與用匯指標審批嚴格，導致相關政策趨于保守；2001年之后，國家實施“走出去”戰略，政府關注的焦點變為“如何”對外直接投資，項目審批與外匯使用權限逐步下放、地方投資試點改革先行先試，相關政策日益積極。從“強制性”到“混合性”政策工具的過渡，有利于構筑對外直接投資政策新格局，將促進中國企業在全球配置資源。

對外直接投資；總體趨勢；政策變遷

一、引言

過去30年，全球對外直接投資的持續快速增長，資本輸出國的數量在增長，但絕大多數來源于發達的市場經濟國家。從來源地看，北美、西歐與日本在全球對外直接投資輸出方面占據壓倒性優勢。從去向看，絕大多數對外直接投資也流向了發達國家。后金融危機時代，發達國家在全球對外直接投資領域主導地位呈現逐漸下降趨勢。截止到2012年，發展中經濟體對外直接投資占了全球近1/3，且呈現出穩步上升的趨勢。2012年，中國對外直接投資分別占全球當年流量、存量的6.3%和2.3%，流量在全球各國中排名第3位，存量位居第13位。*UNCTAD，Global Investment Report 2013: viii.中國固定資本形成總額中外商直接投資比重緩慢下降，資金從“單向流入為主”向“雙向流動并重”轉變。*江小涓：《中國對外開放進入新階段:更均衡合理地融入全球經濟》，載于《經濟研究》2006年第3期。針對中國對外直接投資激增背后的政策，國內外學者進行了相關研究。Luo(2010)指出中國政府對海外直接投資政策經歷了從“嚴格控制”到“相對寬松”的轉變，政府在國家發展戰略與企業市場利益之間尋找平衡。*Luo Y.D.，Xue Q.Z and Han B.J.，How Emerging Market Governments Promote Outward FDI: Experience from China，Journal of World Business，2010，45 (1): 68-79.王世渝(2013)研究了政策實施過程中遇到的困境，認為現有政策工具阻礙了中國企業海外并購，例如銀行低成本杠桿工具缺失導致并購能力不足；發改委項目審批、商務部反壟斷調查、外管局外匯額度審批等效率低下，影響海外并購。*http://www.infzm.com/content/93057.現有研究取得了一定的成果，但是關于投資政策變遷方面的研究相對欠缺。政策變遷對投資趨勢具有不可限量的影響力，本文嘗試對此展開深入探討，具有很強的現實意義與理論價值。

二、中國對外直接投資總體趨勢

(一)存留量縱向變化：從無到有、由弱漸強。

1.對外直接投資起步階段(1978～1992年)。改革開放以來，伴隨經濟和改革的深化發展，中國的對外直接投資開始起步。但是，由于本階段中國的資本和外匯十分稀缺，資本在經濟發展中還起著舉足輕重的作用，中國把更多的精力放在了如何吸引外資幫助中國經濟復蘇。此時對外投資多是政府為了拓展經濟貿易活動而建立的國有企業海外分支機構和代表處。中國投資海外分支機構多是由于改革開放后增長的業務量客觀需求，但是由于此時國內經濟與外部世界聯系并不十分緊密，海外業務總量非常少，對外投資規模也非常小。截止到1992年，對外直接投資總存量只有93.68億美元，對外直接投資存量與吸引外資存量之比為0.26。

2.對外直接投資過渡階段(1992～2002年)。20世紀90年代進行的企業改革宣告中國由計劃經濟向市場經濟的轉軌步入關鍵階段。此時對外投資的主體逐步轉變為大型工商企業，旨在拓展海外采購渠道和銷售網絡。除了國有企業以外，各省市下屬的外貿企業也適度開展全球化經營。本階段對外投資的數量雖較上階段有了一定程度的發展，但在投資總量上仍然較小。截止到2002年，對外直接投資371.72億美元；對外直接投資存量與吸引外資存量之比為0.17。

3.對外直接投資提速階段(2002年至今)。中國經濟經歷了30年的高速發展，資本存量不斷增加，這意味著資本已經不是中國經濟發展中的過渡稀缺的要素。此外，1994年之后逐年增加的貿易順差為對外投資提供了充足的外匯存底。隨著各層次多渠道的對外投資模式的建立，中國不再僅是外商直接投資的主要接收國，更逐漸發展成為對外直接投資的母國。對外投資的主體也逐漸由“國字臉”轉變成為了“百家姓”，各種中小企業對外投資的增長迅猛。截止到2012年，中國對外直接投資存量達到8328.82億美元，已經成為世界第三大對外投資國，僅次于美國和日本；對外直接投資存量與吸引外資存量之比激增至0.61。

表1中國對外直接投資存量縱向演變表 億美元

注：OFDI表示中國對外直接投資存量；IFDI表示外國對中國直接投資存量。

資料來源：UNCTADSTAT FDI database.

(二)流出業績指數橫向比較：比上不足，比下有余；東部優于中西部地區。

聯合國貿發會議(UNCTAD)采用對外直接投資流出業績指數(Outward FDI Performance Index)，描述和評價各國對外直接投資的現實狀況和發展水平。其定義是：一段時期內(通常為一年)，一國FDI流出量占全球FDI流出量的比例與該國GDP占全球GDP的比例的比值。若指數值大于1，表示該國對外直接投資在全球所占規模較其GDP所占規模要大，也就是業績突出；反之，若指數值小于1，表示該國對外直接投資在全球所占規模較其GDP所占規模要小，即業績低下；若指數值等于1，則表示該國對外直接投資在全球所占規模較其GDP所占規模相當，即業績正常。

1.流出業績指數國際比較：與發達國家差距拉大逐步縮小，處于發展中國家前列。首先，與發達國家比較。1980年，從對外直接投資流出業績指數看，美國、加拿大和英國等發達國家(地區)該指數均大于1。由于當時中國剛剛打開國門，對外直接投資活動還尚未出現，或是存在但由于量小而在統計數據上沒有有效值。1990年，英國、法國、德國和日本該指數大于1。中國該指數為0.21，遠落后于發達國家。2000年，加拿大、英國和法國該指數大于1。中國該指數為0.02，與發達國家的差距進一步拉大。*差距拉大的主要原因為中國GDP顯著增加。2010年，美國、加拿大、法國和德國該指數大于1。中國該指數為0.55，與發達國家的差距有所縮小。*2001年，入世之后，中國經濟國際化水平大幅提高；差距縮小的主要原因為中國FDI顯著增加。其次，與發展中國家比較。1980年到2000年，金磚四國該指數均小于1。其中，2000年，中國該指數處于金磚四國末尾。2010年，俄羅斯該指數大于1，中國、巴西和印度該指數小于1，中國在金磚四國中處于第二位(見表2)。

2.流出業績指數國內比較：沿海發達省份表現好于中西部省份。將對外直接投資流出業績指數由大到小排列，2003年，北京、山西、福建、上海、山東排在前五位，該指數均大于1；安徽、湖北、四川、河北、陜西排在后五位，該指數均大于0.1。2010年，海南、遼寧、浙江、上海、云南排在前五位，該指數均大于1；湖北、寧夏、青海、貴州、西藏排在后五位，該指數均小于0.15(見表3)。

表21980～2010年主要國家流出業績指數對比表

注：—表示數據缺失。

資料來源：FDI流量數據來源于UNCTADstat；GDP數據來源于World Bank。

表3中國各地區對外直接投資流出業績指數表

注：地區生產總值使用當年人民幣與美元兌換匯率。

資料來源：2010年中國對外直接投資統計通報；中國國家統計局。

三、中國對外直接投資政策變遷：從“限制”到“鼓勵”

(一)1992年之前嚴格限制階段：海外投資理念欠缺與外匯儲備約束。

1979年改革以來，由于企業沒有境外投資經驗且國家外匯儲備極為有限，在管理體制上對海外投資活動控制極為嚴格。1983年，國務院授權原外經貿部為中國企業對外直接投資審批和管理的歸口部門，建立起以原外經貿部為審批主體，其他部門和省市相關部門層層審批上報的管理制度。此時，審批參與政府部門層次為原外經貿部、外匯管理局等有關部委和市、省、國家三級，審批范圍廣、手續十分繁瑣。1990年，國家外匯管理局對企業對外直接投資所需外匯的使用，所賺外匯的管理等方面進行了詳細的規定，指出用于境外投資的外匯資金限于境內投資者的自有外匯；未經國家外匯管理局批準，不得使用其他外匯資金。*國家外匯管理局：《境外投資外匯管理辦法實施細則》，1990年。

(二)1992～2002年謹慎鼓勵階段：投資項目與外匯使用嚴格審批。

1992年，中國政府在“十四大”報告中提出，要積極擴大中國企業對外投資和跨國經營；1997年“十五大”報告中進一步提出，應鼓勵能夠發揮中國比較優勢的對外直接投資，以更好地利用國內國外兩個市場、兩種資源。為實現政府關于境外投資的政策目標，國務院下屬相關各部門制定了大量的政策。雖然在國家層面提出加大對外直接投資，但是此階段FDI政策依然處于謹慎鼓勵狀態。1991年，原國家計委頒布《關于加強海外投資項目管理意見》，成為此階段對中國對外直接投資影響最大的政策法規，為今后十余年中國對外直接投資政策定下基調。指出中國尚不具備大規模到海外投資的條件，對外直接投資工作要在國家宏觀管理下有目的、有計劃地進行，必須嚴格按規定的審批程序辦理。

對外直接投資項目的審批權限方面，1991年的政策規定，中方投資額小于100萬美元，省級層面具有審批權限，項目建議書和可行性研究報告報國家計委備案；中方投資額100萬～3000萬美元，由國家計委會同有關部門審批；中方投資額在3000萬美元以上的項目，國家計委會同有關部門初審后報國務院審批。*國家計劃委員會：《關于編制、審批境外投資項目的項目建議書和可行性研究報告的規定》，1991年。對外直接投資外匯管理方面，1997年，國家外匯管理局出臺政策規定未經外匯局批準不得以個人或者其他法人名義在境外開立外匯賬戶。*國家外匯管理局：《境外外匯管理規定》，1997年。

(三)2002年至今適度放寬階段：項目審批與外匯使用權限下放。

中國成為WTO成員之后，面臨嶄新的國際與國內形勢，為適應中國企業對外直接投資的新問題，中國在政策層面做出了調整，以支持企業對外直接投資活動順利開展。2002年，黨的十六大提出“走出去”戰略；2007年，十七大進一步指出要創新對外投資方式，支持企業在研發、生產和銷售等方面開展國際化經營，加快培育中國的跨國企業與國際化知名品牌，積極開展國際能源合作。2009年，國務院和相關部委出臺一系列政策支持企業對外直接投資。一是簡政放權，頒布《境外投資管理辦法》，較90年代的政策，更注重政府的工作效率，政府批復時間由原來的60天縮減為20個工作日，對外直接投資項目審核周期大大縮短；審批權限上也有很大的放寬。

對外直接投資項目的審批權限方面，2004年的政策文件規定，中方投資額3000萬美元以下的資源開發類和中方投資用匯額1000萬美元以下的其他項目，由省級發改委核準；中方投資額3000萬美元及以上，由國家發改委核準；中方投資額2億美元及以上的，由國家發改委審核后報國務院核準。中方投資用匯額1000萬美元及以上的大額用匯類境外投資項目，由國家發改委核準；5000萬美元及以上由國家發改委審核后報國務院核準。*國家發改委：《境外投資項目核準暫行管理辦法》，2004年。2011年，為進一步寬松對境外投資項目的核準管理，對外直接投資項目的審批權限進一步下放。地方企業實施的中方投資額3億美元以下的資源開發類、中方投資額1億美元以下的非資源開發類境外投資項目，由省級發改委核準；中方投資額3億美元及以上的資源開發類、中方投資額1億美元及以上的非資源開發類境外投資項目，由國家發改委核準。*國家發改委：《關于做好境外投資項目下放核準權限工作的通知》，2011年。

對外直接投資外匯管理方面，2005年，國家外匯管理局在總結2002年以來在部分地區開展境外投資外匯管理改革試點經驗的基礎上，將試點擴大到所有地區；增加境外投資的用匯額度，總額度從目前的33億美元增加至50億美元；擴大試點地區外匯局的審查權限，其對境外投資外匯資金來源的審查權限從300萬美元提高至1000萬美元。*國家外匯管理局：《關于擴大境外投資外匯管理改革試點有關問題的通知》，2005年。2009年，國家外匯管理局規定外匯局對境內機構境外直接投資外匯資金來源由“事先審查”改為“事后登記”。*國家外匯管理局：《境外機構境外直接投資外匯管理規定(征求意見稿)》，2009年。

針對中央政府對外直接投資政策風向的轉變，各地方政府也作出了積極的回應，出臺各種寬松政策。例如，溫州在全國范圍內率先開展個人境外直接投資試點，嘗試促進境外投資便利化。主要表現在以下幾個方面：首先，投資者可使用自有外匯資金、人民幣購匯以及經市外匯局核準的其他外匯資產來源等進行境外直接投資，也可將境外直接投資所得的利潤留存境外用于其境外再投資。其次，投資者單項境外投資額不超過等值300萬美元；多個投資者共同實施一項境外直接投資的，投資總額不超過等值1000萬美元；個人境外直接投資年度總額不超過2億美元。最后，建立政府主導市場運作的個人境外投資服務體系。建立政府、協會、駐外使領館、投資者四位一體的境外糾紛與突發事件處置應急機制；加強信息與咨詢服務；建立境外投資創業信息服務平臺，提高決策的科學性。*溫州對外貿易經濟合作局：《溫州市個人境外直接投資試點方案》，2011年。

圖1 中國對外直接投資政策變遷路徑圖

四、未來中國對外直接投資新格局：從“強制性”到“混合性”政策工具

中國對外直接投資政策變遷經歷“嚴格限制、謹慎鼓勵、適度放寬”三個不同階段，項目審批權限逐步下放，審核周期逐步縮短，企業用匯趨于便捷。但是，政府主要通過“強制性”政策工具影響企業對外直接投資活動，最常使用的強制性政策工具是規制，對海外投資企業和項目實施嚴格的審批制度，通過全程管理來貫徹規制，一般由特定的職能機構(如國家發改委、商務部、外匯管理局等)進行管理。在政策工具方面，每一種政策工具均有其使用的生命周期，在對外直接投資醞釀階段，中國政府采用“強制性”政策工具規制企業海外投資行為是必要的。隨著時間的流逝，該工具的有效性在

逐步下降。近些年來，中國外匯儲備一直保持較快增長速度，面臨外匯儲備貶值的風險，中國跨國公司海外投資可以成為緩解高匯儲壓力的一個宣泄渠道。同時，中國財政狀況在近些年得到了顯著改善，尤其是沿海發達省份年財政收入增速幾倍于地區生產總值增速，通過財政專項資金助推企業海外投資的條件基本滿足。因此，應該逐步由“強制性”政策工具向“混合性”工具(例如稅收減免和補貼等)過渡將有利于國家特定優勢“自上而下”的向企業傳導。在審批環節上，可以嘗試建立分類審批體系，即關系國計民生的中央企業海外投資活動要經過嚴格審批環節，而有實力又有信譽的民營企業海外投資審批可以適度放寬審批額度，這將更加有利于中國企業在全球配置資源。

本研究為2013年度浙江省哲學社會科學規劃基礎理論研究課題(課題編號：13NDJC082YB)、2014年度浙江省委黨校青促會課題階段性成果。

F832.6

A

2095-3151(2014)64-0060-06