論風險社會中的公共治理變革

彭宗峰

（南京大學 政府管理學院，江蘇 南京 210023）

自20世紀70、80年代以來，隨著世界性的市場化轉向以及全球性的資本擴張，“經濟——技術”系統(tǒng)再次被賦予“自由”去重構現代社會的基本制度安排。“經濟——技術”系統(tǒng)以其工具理性改造著福利國家改革所釋放的制度空間，為塑造一種新型社會形態(tài)提供了重要的動力。然而，“經濟——技術”系統(tǒng)也是形成現代社會分化性社會網絡的核心機制。尤其是在社會轉型的過程中，由“經濟——技術”系統(tǒng)所引致的社會分化和社會差異既不能在原有的社會整合機制中獲得秩序，也尚未找到一個相對合理的新型社會團結機制達致秩序。在這種轉型社會形態(tài)中，必然存在著諸多失序和風險，而風險如果不能及時合理地加以治理，就會引發(fā)危機。歷史經驗表明，自全球性的市場轉向以來，生態(tài)危機、科技危機、制度危機的事件不斷增長，全球陷入了一種風險恐懼之中。對這種社會形態(tài)的理論思考，則表現為一種關于“風險社會”的知識范型。這一知識范型為揭示當前社會的特征與發(fā)展趨勢提供了一個重要的視角，并為構建新型社會及其治理結構提供了一個可能的向度。

一、風險社會及其二重性

“風險社會”的知識范型是由烏爾里?！へ惪耸壮⒓右韵到y(tǒng)闡述的。自貝克之后，“風險社會”成為了觀察當前轉型社會的一種重要視角。貝克從一種生態(tài)主義的視角探討了風險社會的特征，認為人類社會已經從一種“財富分配”的社會轉向一種“風險分配”的社會。在風險社會中，人們具有一種平等的地位，誰都不可能脫離風險社會而自存。然而，風險社會并不是簡單的風險再生產的社會，其在歷史維度上具有解構和建構的雙重意義。貝克把風險社會與“自反性現代化”聯系在一起，自反性現代化是指“創(chuàng)造性地（自我）毀滅整整一個時代——工業(yè)社會時代——的可能性。在這里毀滅的對象是西方現代化的勝利成果”。[1]這也就意味著風險社會是對工業(yè)社會的一種批判和重建，工業(yè)社會的歷史遺產要在風險社會中被審查、批判和再造。這樣風險社會就具有了與工業(yè)社會不同的含義。在貝克看來風險社會至少有以下含義：（1）既不是毀滅也不是信任/安全，而是“真實的虛擬”；（2）是有威脅的未來，（始終）與事實相反，成為影響當前行為的一個參數；（3）既是對事實也是對評價的陳述，它在“數字化的道德”中結合了起來；（4）控制或缺乏控制，就像在“人為的不穩(wěn)定”中表現出的那樣；（5）認識（再認識）沖突中表現出來的知識或不知；（6）由于風險的“全球性”而使全球和本土同時重組；（7）知識、潛在沖突和癥候之間的差別；（8）一個人為的混合世界，失去了自然與文化之間的二元性。[2]其實，這就意味著風險社會具有一種啟蒙的意義，其本質向度在于尋求一種替代工業(yè)現代性的可能性空間。

其實，貝克的風險社會理論是對20世紀中后期高度發(fā)達的工業(yè)社會以及福利國家改革所釋放的制度空間所做的思考。工業(yè)社會發(fā)展到福利國家階段時已經達到頂峰，在一個高度組織化的社會中，“國家機器把其防務和擴張的經濟、政治需要強加在勞動時間和自由時間上，強加在物質文化和精神文化上……勢必成為極權主義?！盵3]這樣的一個龐大而復雜的機器的運轉必然要以削弱民主和自由為代價，而經濟生活也在國家共同體的干預下獲得再生產。然而，福利國家在20世紀中后期就不再具有優(yōu)勢，嚴重的經濟危機以及政府債務負擔已然引起了社會的信任危機和治理危機。隨著新公共管理運動的興起，全球范圍內的國家都開始消解福利國家的意識形態(tài)和制度設置，轉而尋求市場化和社會化的理念和機制。這樣就在福利國家改革所釋放的制度空間中，“經濟——技術”系統(tǒng)再次獲得重塑社會生活的“自由”權利。然而“經濟——技術”系統(tǒng)是現代社會重要的分化機制，容易引發(fā)社會失序和信任危機。其實，福利國家的改革效應，引發(fā)了兩種危機的交疊。其一是國家危機，也就是國家治理神話的“祛魅”，其二是市場危機，也就是市場神話的“祛魅”。在這兩種危機的交疊中，人們很容易發(fā)現建立于工業(yè)社會意識形態(tài)基礎上的“市場——國家”范型的失效。

風險社會具有一種解構工業(yè)社會的向度。首先，風險社會消解了建立在工業(yè)化基礎之上的組織化，釋放了一種新的個體化能量。工業(yè)社會中的身份認同機制在新的個體化過程中不再有效，一種工業(yè)集體主義的理念不再能包容新型的社會公眾。隨著工作場所和工作機制的靈活化，個體開始成為自身工作的組織者。這樣個體化也就更深入的削弱了福利國家的基礎，而貝克認為風險社會的“整體趨勢是生存的個體化形式和狀況的出現，它迫使人們?yōu)榱俗陨砦镔|生存的目的而將自己作為生活規(guī)劃和指導的核心?！盵4]其次，風險社會消解了國家治理的有效性。福利國家的改革本身就是對國家治理有效性的質疑，在市場化轉型之后，其實社會治理的結構就不能再被設想為一個單向度、單層級的結構，而是需要一個多維立體的視角。風險社會在拓展治理結構方面有著重要的意義，而且表現為從民族國家向上拓展為國際和全球，向下拓展為地方。風險社會的拓展機制表達了對一種新型社會治理結構的需求。其三，風險社會消解了工業(yè)現代性的一些基本的價值和意識形態(tài)，比如基礎主義、理性主義、普遍主義、主客二分等?；诶硇灾髁x的思考在工業(yè)現代性中表現為工具理性和形式主義，致使社會在技術統(tǒng)治的意識形態(tài)下不斷制造社會風險和危機。

風險社會的解構向度其實是一種冒險，在消解了工業(yè)現代性所建構的秩序中，新型的社會秩序并不能立刻呈現而只能以風險的方式表現出來。因為尚未形成一種新的社會團結機制，所以風險總是具有一種不確定性和無法預測性。福利國家改革后，國家認同相應的減弱，在市場性的個體化和全球化的推動下，新的社會個體和群體開始生成。在社會結構的松散網絡中不同的個體和群體依據自身的價值和利益行動，必然會有沖突。從全球范圍看，資本的全球流動生成了其全球性的人格代表，形成了一個資本流動的不均衡的結構。從社會認同的角度看，原先對于民族國家的認同現在開始分散化，一方面“社會凝聚力不能在民族（或國家）層面運作的國家來保證，但可以通過能生產忠誠感、社區(qū)認同與歸屬感的地方政府來維持”；[5]另一方面“公民在這種全球背景中行動起來，并以各種各樣的方式來施加他們的影響”。[6]在這樣的分化網絡中由于認同基礎和原則的差異必然存在相應的沖突風險。當然，風險并不必然引發(fā)危機，而且可能是一種機遇。這也就是說風險社會中存在著重構社會秩序的因素。其一，雖然風險社會帶來個體化，但“個體化預設了前提條件，也就是社會規(guī)范、法律和準則的內化”。[7]比如新型個體在新型網絡媒體的基礎上開始表達自身的意愿，通過相互的溝通交流，一種新型的公共輿論生成機制開始浮現，一種積極主動的公共領域建構進程開始啟動。其二，一種新型的社會文化開始形成。尤其是在生態(tài)環(huán)境保護方面，“超越現存人類的包容”、“對責任的強調”以及“邁向全球公民身份”等理念開始生成。在環(huán)境保護運動的推動下，諸多新型的社會機制逐步建立并不斷完善。一種全球生態(tài)公民身份的理念逐步被人們所接受并加以積極建構。

總的說來，風險社會具有二重性。一方面，風險社會解構了工業(yè)現代性的基本社會結構和秩序，并引發(fā)了諸多社會危機；另一方面在社會危機的深層理念中蘊涵著對于一種新型社會形態(tài)的訴求，其以諸種社會運動的形式表現出來，并引發(fā)社會治理結構的變革。

二、風險社會中的公共治理嬗變

有什么性質的社會就需要什么性質的治理。工業(yè)社會的治理結構其實是在“經濟市場——民族國家”的二元論視角上建構起來的。歷史經驗表明工業(yè)社會的治理結構經歷了兩個階段，即“市場自由——國家保護”階段以及“壟市場斷——國家干預”階段。雖然新公共管理運動釋放的是“自由市場”的信號，但“國家保護”并不能被再次拾起。因為工業(yè)社會發(fā)展到福利國家已經把它自身的潛能發(fā)揮到了極致。在工業(yè)社會向后工業(yè)社會轉型的過程中，一種新型的社會形態(tài)開始以風險社會的形式表現出來。而工業(yè)社會的“經濟市場——民族國家”的治理體系不能再解決這些風險。

首先，風險社會拓展了“經濟性個體化——政治性民主化”的關系。隨著資本的全球化擴張，經濟性個體開始在全球范圍內流動。這包括一些全球性商人以及國際流動的勞動力。這些個體及其可能的群體其實已經形成了不自覺的全球性經濟公民的角色，他們在全球范圍內流動，促進經濟增長。在最基礎的公共治理層面上，他們被各國承認擁有相應的經濟權利和人身自由，也就是一種全球性的經濟公民身份。但是在政治和文化權利方面，這些個體仍然要受到民主國家的限制，他們在積極公民參與上并未形成一種全球特征。譬如歐盟，“一方面是在超民族層面上實現經濟和管理的系統(tǒng)性整合；另一方面則僅僅在民族國家層面上才有效進行的政治整合”。[8]

其次，風險社會拓展了“社會性個體化——政治性民主化”的關系。社會性的個體化其實是在一種文化意義上來說的，也就是一種社會認同。福利國家消解后，個體對共同體的認同也從民族共同體轉向地方共同體以及全球共同體。在新公共管理運動中，授權社區(qū)成為一種改革的向度，而在新公共服務理念中，社會的自組織也成為一種價值偏好。因為在地方性的小群體內，人們能夠相對經常的接觸和交流，再加上社會中存在的互助和志愿機制，一種小范圍內的公共領域就被激活了。這種地方性的認同顯然對國家認同形成了一定的排斥，那么國家層面的公共治理怎樣協(xié)調地方層面的公共治理就需要在風險社會中重新表述和建構。與社會性個體化的地方轉向相反的全球化轉向也挑戰(zhàn)了國家層面的公共治理。在現代網絡技術的交往結構中，一些志愿組織開始走出國家的范圍，在全球范圍內發(fā)揮其治理功能。在一定意義上，一種全球公民社會正在形成。全球性的社會認同的形成也必然拓展民族認同的結構，為形成新的社會認同做準備。

再次，風險社會拓展了“虛擬性個體化——政治性民主化”的關系。隨著網絡信息技術的發(fā)展，虛擬性的個體開始在一個符號化的世界里生成他們的文化以及公共領域。隨著政府電子化和信息化的發(fā)展，電子民主和網絡民主也初現端倪。圍繞著公共輿論的生產、傳播和治理，網絡公民與電子政府的關系也發(fā)生了相應的轉變。尤其是在即時互動技術出現之后，網絡民主的發(fā)展更是深刻的改變著公共治理的空間和結構。

風險社會拓展了公共治理的空間，同時也拓展了公共治理的方式。從一個“公共領域——私人領域”與“自上而下——自下而上”二維構造的分析框架中，我們可以看到，風險社會對于公共治理方式的改造。在福利國家的官僚體制中，國家壟斷了治理的權力，為了整合所有的社會階層，官僚體制以民族主義和技術主義的意識形態(tài)實行全面的管理。也就是說，在福利國家的官僚體制中，私人領域更多的被公共領域侵占，社會自下而上的治理過程幾乎不能發(fā)揮作用，尤其是在選舉政治中，人們普遍表現出一種政治冷漠。正如馬爾庫塞所描繪的單向度的社會一樣。“技術的進步擴展到整個統(tǒng)治和協(xié)調制度，創(chuàng)造出種種生活（和權力）形式，這些生活形式似乎調和著反對這一制度的各種勢力，并擊敗和拒斥以擺脫勞逸和統(tǒng)治、獲得自由的歷史前景的名義而被提出的所有抗議?！薄按蠖鄶等藢γ褡迥繕撕陀蓛牲h支持的政策的接受，多元主義的衰落，企業(yè)和勞工組織的溝通，都證明了對立面的一體化”。[9]而風險社會則在國家改革釋放的制度空間內，基于市場性自由改造了公共治理的方式。此起彼伏的新社會運動，新的社會團結的生成都在國家政治結構之外形成一種公民政治的結構，其自下而上的表達一種新型的公民身份，拓展了公共領域的范圍。比如生態(tài)主義的興起，使人們重新定位人與自然的關系，從一種技術統(tǒng)治中超脫出來，走向一種和諧文化。與生態(tài)文化相伴隨的就是一種生態(tài)公民身份和生態(tài)政治。這些生態(tài)公民身份的表達和生態(tài)政治運動的興起，自下而上的改變了公共治理的方式和公共治理的內涵與外延。而且，自下而上的公共治理向度，對于消解國家治理的管理主義，構建一種合作治理結構具有重要的作用。

三、重塑公共治理結構

風險社會的二重性及其對公共治理結構的擴展必然引發(fā)公共治理結構的變革。公共治理結構的重建需要以風險社會提供的社會條件為前提，但新型的公共治理結構是對風險社會這一過渡性社會階段的超越，它需要以一種合作社會為價值導向。在當前的風險社會中，公共權力的治理結構仍然以國家管理主義為主導，這種公共權力的治理結構是與風險社會相沖突的，而合作性社會更不可能以國家管理主義的公共權力治理結構為秩序框架。因而伴隨著風險社會轉向合作社會，國家管理主義的治理結構也應相應的轉向良善的公共權力治理結構。

風險社會向合作社會的轉型，要以風險社會所提供的條件為前提。首先，風險社會使得人們對社會的構成有了新的理解。在新公共管理運動的市場化轉型中，人們同樣也關注了家庭、鄰里和社區(qū)等社會機制。“家庭、家族、鄰里、工作群體、友誼圈、志愿性協(xié)會都是個體確定歸屬感與對他人表達承諾的方式?！盵10]這些機制運行的原則與企業(yè)和市場運行的原則不同，它們更多的是一種社會團結的機制，在市場化大力推進社會分化的過程中，這些社會團結機制起了重要的穩(wěn)定作用。這些地方性的社會整合機制借助于一種人道主義和類意識并通過網絡社會的中介就有可能形成一種全球性的社會認同和信任機制。其次，風險社會使得人們對社會外延的認知不再局限在民族國家的范圍內。工業(yè)社會主要是在民主國家的范圍內來治理社會，但風險社會打破了這一思維定式，使得人們對社會的深度和廣度都有了新的認知。就風險社會的啟蒙功能而言，“全球風險的一個主要效應就是它創(chuàng)造了一個 ‘共同世界’（common world），一個我們無論如何都只能共同分享的世界，一個沒有‘外部’、沒有‘出口’、沒有‘他者’的世界。 ”[11]再次，風險社會提供了一個不均衡的社會總體圖景，一方面隨著資本的全球化，一種全球性市民社會已然形成，但是公共權力的治理機制和文化認同機制并未形成一種全球性的特征。這固然是一種矛盾并可能引致風險，但這也為防止全球同質化提供了空間。因而合作性社會的建構并不能以同質化為原則，而應尋求在多個層次和多種領域的合作。

風險社會向合作社會的轉型，需要一種文化整合機制。當然這種文化整合機制既不是對民族國家民族主義的認同，也不是一種文化同質化的文化霸權主義。它需要一種尊重和包容的機制。合作社會的文化整合機制應該是一種文化民主化機制。文化民主化的一種可能的向度是一種新型的共和主義理念。赫曼·范·岡斯特仁的建構具有一定的啟發(fā)意義：“公民是自主的、忠誠的、能夠明確判斷和履行統(tǒng)治與被統(tǒng)治的雙重角色”、“多元主義的組織”、“政府必須承擔領導責任”、“一種平等的政治地位”、“一種責任”“所有的領域”。[12]這就意味著文化整合機制需要在所有的領域中以積極的公民身份和負責任的政府來塑造。

風險社會向合作社會的轉型，需要對公民政治領域加以建構。公民政治領域其實不同于官僚政治，也不同于傳統(tǒng)的選舉政治，它是在共同體的成員資格的道德理念引領下形成的一個特殊的政治領域。它是從市民社會出發(fā)來建構的一種公民社會，其在與公共權力政治相接觸時，以一種公共輿論和政治行動表現其功能。在網絡社會的背景中，隨著輿論生產、傳播與治理機制的轉型，一種新型的網絡公民政治領域也開始發(fā)揮其特定的公共輿論批判功能。

這樣由市民社會、政治社會等領域以及文化及其民主化為社會團結原則的諸多機制就推動著風險社會向合作社會的轉型。然而這些機制并不能單獨發(fā)揮作用，它們還需要在公共權力治理結構中表達自身。這就需要公共權力治理結構的轉型。風險社會要突破的公共權力治理結構就是在民族國家基礎上建立起來的國家管理主義。國家管理主義的公共權力治理結構以國家壟斷社會治理權力為特征。隨著國家改革與市場化轉型，國家管理主義的基礎逐漸轉變。公共治理也開始利用市民社會和公民社會來發(fā)揮治理功能。這就為風險社會改造公共治理結構提供了制度性空間。從價值取向上看，公共治理結構的應該從壟斷的管理轉向良善的治理。

公共權力治理結構從壟斷管理向良善治理的轉型，首先需要對市民社會和公民社會授權并予以信任。風險社會使得市民社會和公民社會在治理上的功能呈現出不同于國家的管理功能，它們在培育社會信任和防范社會風險方面比國家更靈活、更接近問題的解決情境。在國家分權的過程中，公共領域的范圍也不斷擴展，市民社會和公民社會本身內在的公共性也會被激活。公共領域從國家向社會和個人的擴展，其實表達了一種相對完整的公共性結構。公共性結構內含著三種不同的公共領域：一種是政治權力性公共領域；一種是公共輿論性公共領域；還有一種是生活世界的公共交往。在一定程度上，生活世界的公共交往為生成公共輿論提供了前提條件，而公共輿論為改造公共權力提供了重要的批評機制，而公共權力領域的改造又反過來促進生活世界的公共交往與公共輿論的再生產。公共性在市民社會和公民社會的運行則為改造國家壟斷管理提供了重要的前提。

其次，公共權力治理結構從壟斷管理向良善治理的轉變，需要對公共權力的不同層級體系加以合理建構。風險社會使得公共危機的治理不再局限于國家的層面，全球性的公共治理以及地方性的公共治理都在不同程度上發(fā)揮著重要的作用。因此協(xié)調地方、國家與全球的公共治理，擴展公共性的縱向結構也是改變公共權力壟斷治理的一個重要方面。公共權力的分層體系不能依據官僚制形式加以建構，應當賦予公共權力治理分層體系以靈活性，網絡式和協(xié)商式是一種可能的模式。

再次，公共權力治理結構從壟斷管理向良善治理的轉變，需要建構一種新型的政治文化。政治文化是公共權力運行的價值導向，直接關系到公民與共同體的公共利益。傳統(tǒng)的政治文化以民族國家為范圍在個體與共同體之間進行建構。至少來說有三種政治文化：一種是自由個體主義的政治文化；一種是共同體主義的政治文化；一種是共和主義的政治文化。當然它們都存在一定的合理性和局限性。因而不能以一種單獨的政治文化為主導來建構新的政治文化，但要在個體與共同體之間保持平衡。這樣新型的政治文化就需要一種反思的能力，不斷地調整各種要素之間的關系。政治文化的建構也不能僅僅停留在國家的層次上，要向下擴展以獲得一種豐富的政治認同，同時也要向上擴展以獲得一種基本的共識。同時這種政治文化也應該建立在民主化和協(xié)商的基礎之上。

總的看來，風險社會的生成與發(fā)展消解了工業(yè)社會及其治理結構，同時也為構建新型社會及其公共治理結構擴展了制度性空間。風險社會作為社會轉型的特殊階段，其發(fā)展的目標模式是一種合作性社會，順應合作性社會的生成趨勢，公共權力治理結構也需要在突破傳統(tǒng)模式的基礎上實現有效轉型。當然，一種合作社會與良善公共權力治理結構生成與發(fā)展的可能性，需要建立在對風險社會及其二重性的深刻認知與積極應對的基礎上。

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[9]馬爾庫塞.單向度的人[M].上海:上海譯文出版社，2008.3-4.

[10]彼得·桑德斯.自由社會的公民身份[A].布賴恩·特納編.公民身份與社會理論[C].長春:吉林出版集團有限責任公司，2007.95.

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[12]赫曼·范·岡斯特仁.公民身份的四種概念[A].巴特·范·斯廷博根編.公民身份的條件[C].長春:吉林出版集團有限責任公司,2007.56-57.