反思與重構：網絡輿情視域下地方政府公信力研究

夏志有

(東莞理工學院 思政部，廣東 東莞 523808)

一、問題的提出

湖南平江縣長壽鎮居民“拒飲自來水”事件(以下簡稱“拒飲自來水”事件)突出反映了我國基層政府公信力弱化的嚴重程度，喚醒了更高層級政府乃至國家對政府公信力流失和再造的持續關注，也必然引起社會和公眾的警覺，并促成一系列政策和制度的變遷。

2013年3月18日《人民日報》報道稱，湖南省平江縣長壽鎮兩萬居民因擔心自來水受到污染，購買山泉水飲用，引發社會關注。僅兩天不到的時間網絡上媒體新聞搜索超過800多條，跟帖評論達到1400多條，微博轉發量達500多條，政府公信力的話題再次被推向了風口浪尖。雖然當地多家職能部門多次檢測顯示該鎮水廠水質符合標準，而鎮長也表示，“百姓飲水是最基本的民生問題，政府一直關注”，但居民仍在堅持購買山泉水。*顏珂：《湖南平江2萬居民拒喝自來水 官方否認污染無人信》，《人民日報》2013年3月18日。

“真相還在穿鞋，謠言已經跑遍世界”，湖南長壽鎮水危機所衍生的輿情經由網絡的推波助瀾很快成為社會熱點話題，面對日益下滑的地方政府公信力，對其進行反思并尋求如何重構顯然已經成為迫在眉睫的課題。地方政府的公信力不僅是地方政府獲得政治合法性的關鍵要素，而且也對地方政府樹立良好政府形象的有著極其重要的影響。隨著網絡時代的到來，網絡輿情不斷產生，政治參與度不斷提高，傳統的行政方式和理念受到前所未有的挑戰，地方政府的公信力在網絡政治條件下受到嚴峻的考驗。網絡輿情危機既可能促使地方政府公信力不斷走向衰落，但也是重塑地方政府公信力的契機。

二、地方政府的公信力現狀分析

政府公信力簡單而言就是公眾對政府履行職責情況的評價，目前，中國政府尤其是處于基層的縣鄉政府，其公信力狀況不容樂觀，甚至在一些地方已經呈現出較為嚴重的危機。老百姓為何“老不信”，地方政府的公信力為何逐年下降？近年來各地頻發的群體性事件起因多數都是民眾對地方政府缺乏最基本的信任，從而采取“非暴力不合作”甚至是暴力沖突，很多實際工作者與理論工作者從中探尋根源加以剖析和反思，歸結原因主要有以下幾個方面：基層權力監管機制缺失、決策和執政過程透明度低、依法行政意識薄弱、基層政府官員政治道德素質不高等等。這些分析有一定道理，但并不能從根本上解釋“老不信”現象的根源所在。那么上述不足如果得到加強，政府公信力是不是就會得到改善呢？事實并非如此。眾所周知，自從中國加入WTO以來，從中央到地方都在倡導責任政府、服務政府、法治政府、陽光政府，而且隨著網絡媒體的影響力不斷加強，移動互聯技術的進一步普及，近年來各級政府在人員素質、政務監督、法律制定與完善、信息公開等方面都得到加強和提升，但是地方政府公信力卻未隨之提高，反而是民眾對基層政府的不信任感越來越強烈。誠然，政府的制度建設、透明度、人員素質會在一定程度上影響地方政府公信力，但若僅僅從這幾方面來解釋地方政府的公信力流失現象，尤其是當前社會普遍公信力的不足，還遠遠不夠。

從下面幾個方面來考察地方政府公信力的喪失可以加深對這一問題的有益探索與理解：

首先，近年來凸顯的地方政府公信力的下滑是改革開放以來公民意識覺醒的結果之一。這是公權力長期以來高高在上的代價，網絡時代是“人人都有麥克風”的時代，國民傾向于懷疑和批判，強調自主意識和公共情懷。改革開放前國民對領袖、對革命、對資本主義的必將滅亡和共產主義的光明未來等一切充滿信任，但現在卻似乎什么都不信——不相信地方政府的表態，不相信媒體的報道，“政府說什么都加以懷疑，這已經成為多數人的習慣”。[注]趙菲菲：《請讓我來相信你》，《國際先驅導報》2011年1月17日。改革開放以來現代西方政治理念贏得了社會精英、知識分子、大學生群體的普遍接受和認同，他們除了關注民生問題以外，更加關注政府的制度建設和政策制定的過程，對于政府的種種弊端予以強烈抨擊，運用法律手段進行維權的意識和能力得到進一步加強，這是導致近年來群體性事件頻發的深層次原因。同時處于消解沖突化解矛盾第一線的地方政府顯然沒有做好充分準備，這一落差是導致地方政府公信力下降的一個重要原因。此外，隨著網絡對社會與公眾影響力的日益增強，尤其是移動互聯終端和技術的全面普及，以微博、個人日志、個人主頁等為表現形式的自媒體以其私人化、平民化、普泛化、自主化的傳播，突破了政府對傳統媒體控制的限制，因此政府所暴露出的不足可能就越多，尤其是當代中國正處于急劇的轉型時期，越來越多的負面信息必然會造成政府公信力的下降。

其次，地方政府公信力下降是政治經濟發展不平衡的副產品之一。中國在經濟改革進程中取得了舉世矚目的成就，但政治體制改革進程相對緩慢，不能適應經濟社會變革所帶來的沖擊。諸如貧富差距帶來的公平問題、城市化帶來的失地農民的拆遷問題、國企改革以及市場競爭帶來的失業及社會保障問題、地方政府發展經濟導致的環境破壞問題等等，現存的政治及行政體制未能及時回應，遠遠落后于民眾的期望和需求。同時這些問題經由網絡媒體、自媒體等構成的網絡輿情的進一步放大，最后使得地方政府在民眾眼里的好感大大降低。

再次，體制改革變遷是地方政府的公信力下降的重要誘因。與計劃經濟相適應的全能/無限政府改革開放以后在農村全面退出，新的村民自治、民主選舉等治理形式還處于探索和起步階段，這就形成了暫時的權力真空。但這個權力真空馬上就被其他非法/異化組織所填補，采取各種暴力、欺詐、賄賂等管控形式取代原有的信任基礎。在網絡時代，農村基層政權不斷變化甚至是惡化，從被人遺忘的角落被推倒輿論的風口浪尖，村官腐敗、專權、黑社會化也逐漸浮出水面，見諸媒體報端，地方政府的公信力遭到巨大的破壞。

三、網絡輿情對政府公信力的影響

輿情即社情民意，而網絡輿情則是民眾通過網絡表達對社會熱點問題、事件、現象而產生的意見、情緒、意愿和態度的總和，與傳統輿情不同的是其具有來源廣泛性、主體匿名性、傳播個性化、事件突發性等特點[注]毛啟蒙：《網絡參政動機與規律的實證分析——以網絡群體性事件為例》，《山東省經濟管理干部學院學報》2010年第4期。。

(一)“第五種權力”的崛起影響政治環境

進入二十一世紀以來，由于互聯網傳播技術的快速發展和網民群體的迅速擴大，“第五種權力”或者新意見階層[注]“新意見階層”指關注新聞時事、在網上直抒胸臆的網民，參見周瑞金：《“新意見階層”在網上崛起》，《炎黃春秋》2009年第3期。悄然崛起。所謂第五種權力，一般是指以各種網絡平臺為載體的網民輿論和話語權。之所以稱作第五種權力，是因為它可以聚集網絡民意，突破傳統媒體單獨設置輿論主題，引導大眾輿論，多角度、全方位地“挖掘真相”，甚至在網絡群體性事件中行使“審判權”，如南京天價煙房產局長事件、張家港官太太團出國事件。其中網民的網絡話語權，將一個本來很容易被掩蓋和忽略的話題提交到了網絡之上，然后通過數以百萬計的網民強烈批判，從而引發傳統媒體的報道熱潮，并最終引起行政干預而揭開事實真相。與此同時，一個數量眾多的網絡新意見階層的崛起，一方面大大促進了公共事件網絡化的發展，另一方面也在不斷改變著中國的社會政治現狀，成為中國政治改革和社會改革的重大推動力。值得注意的是，第五種權力/新意見階層短時間內在中國的迅速崛起和壯大的一個重要前提是現實公眾參與渠道的不足，使得中國的互聯網擔負了過多的表達民意、緩解民憤的功能。湖南平江長壽鎮居民“拒飲自來水”事件的快速發酵并持續放大便是鮮明的例證。

(二)網絡輿論的放大效應

網絡媒體推進了大眾輿論形成發展的速度和影響的廣度深度，網絡輿論被認為代表著草根的利益和傾向，通常情況下會獲得大眾的認同。大眾輿論對網絡公共事件非常敏感，甚至事件真相還未證實就形成一邊倒的、與政府立場相反的輿情，并且隨著新意見階層的不斷加入而更趨激進。在這種放大效應的作用下，其他地區的類似事件匯集起來形成疊加影響，這就非常容易使一些局部問題上升為全局性問題，使一般性問題演變成為政治性問題，甚至使少數個人偏激言論擴散為非理性的社會情緒。“拒飲自來水”事件中的網絡輿情中，當地居民自然會與PM2.5、黃浦江“漂流豬”等環保事件聯系起來，一方面對事件做最壞的打算，寧可信其有不可信其無；另一方面將地方政府推到對立面，甚至沒有最基本的信任。這就使得地方政府在采取措施應對時事倍功半，當負面信息曝光時，地方政府很快便會成為公共輿論的眾矢之的，進而導致政府網絡輿論危機。

(三)傳統行政方式回應性的不足

在現代網絡輿情背景下，重大公共事件/危機發生后很多地方政府仍然沿用傳統行政方法，行動遲緩、刻意回避，試圖控制輿論。然而在網絡時代，地方政府如果不主動回應，往往變得很被動。由于面對危機回應性的不足，必然在網絡輿情中面臨鋪天蓋地的質疑和批評，直接導致地方政府危機溝通錯失最好時機，反而激化了矛盾。湖南居民“拒飲自來水”事件中，面對當地群眾和網民的質疑，政府的回應表現明顯滯后，自來水被污染的傳聞已經不是一天兩天了，懷疑金礦開采企業污染了自來水水源地的上游，那么責任主體——自來水廠或者鎮政府并未第一時間邀請居民代表實地考察，或者就當年小金礦污染問題及事后的處理過程加以查實和說明，而只是自說自話，并不顧及民眾心中的疑慮和恐慌。當對自來水被污染事件的懷疑和警惕成為習慣和生活方式后，即使上一級環保部門或質監部門等插手、出面，危機仍難消除，最后出現“假的我們不信，真的我們也不信”[注]趙菲菲:《懷疑成生活 公信在哪里？》，《國際先驅導報》2011年1月18日。的最壞結局，使得政府在公民心中的信任度不斷下降。因此，及時的回應和問責是提高地方政府公信力，提升地方政府形象的關鍵措施。但是在現實的政府行政過程中，地方政府在面對突發公共事件時，第一選擇經常是隱瞞事實真相，不能做到陽光行政，甚至有時“撒謊”，民眾對地方政府難以信任。

四、網絡輿情背景下地方政府公信力的重構

公信力是政府贏得公眾信任的能力，它取決于政府制度及政策制定過程的被認同程度、行政行為的純度——公共性/公正性/公開性以及公務員群體在轄區民眾心目中的整體形象等。地方政府公信力的衰減是一個世界性的難題，不唯中國如此，但中國特殊的行政文化決定了它的嚴重性與迫切性。人民網輿情監測室發布的《2010年中國互聯網輿情分析報告》顯示，在中國老百姓對中央政府評價較高，省級次之，地級再次，縣級最差，表現為地方政府越來越不被相信，不相信官方的結論，政府信任危機應當引起高度關注。

地方政府公信力的衰減是處于加速轉型期的中國社會顯現出公民參政意識、民主意識增強而政府治理方式相對落后、制度相對匱乏之間矛盾的反應，是網絡輿情的巨大力量、轉型時期社會治理問題的暴露以及官民和諧關系的僵化變異的共同結果。因此，地方政府公信力的重構是一項長期的系統工程，在網絡政治時代可以從以下三個方面進行努力。

(一)建立改革平衡機制

改革是中國持續發展的基本動力，目前而言經濟領域之外的政治、社會、文化等方面改革沒有協調推進，需要頂層設計和總體規劃，最終達到各方面改革的平衡，這個不平衡是現階段中國社會矛盾多發的一個重要原因。首先，推進政治體制改革，使改革進度契合民眾心理預期。政府和市場的關系還沒有理順、政府職能轉變滯后、職能錯位的問題普遍存在、現實政治參與渠道的不暢，都是導致地方政府公信力衰減的重要原因。因此，地方政府必須真正還權、賦權于民，讓“權為民所賦，權為民所用”的精神真正落地，保障人民群眾參政權，不斷縮小公眾對政治體制改革的期望與現實的差距。

其次，加快社會治理體制創新，盡快構建與市場經濟相適應的“小政府大社會”治理模式。原有的全能政府將公共權力的觸角深入到社會生活的每個角落，社會失去自治能力和發展活力。改革開放以來公共權力在社會領域的退出使原有的體制內訴求表達渠道不復存在，民眾散落成為原子式的個體，甚至呈現出極端馬基雅維利主義的傾向，這一方面使得地方政府在制定公共政策時無法迅速、準確判斷主要矛盾；另一方面原子式的個體也找不到利益的代言人完成與政府的溝通和談判，從而促成公共危機事件的解決，導致政府維穩成本越來越高、效益越來越低。因此當前亟需給各類社會組織自主生長的發展空間，促進社會自治，使社會組織成為政府和民眾之間的緩沖器。

再次，重建政治生活，創新群眾工作方法。當前中共中央正號召全黨自上而下開展黨的群眾路線教育實踐活動，群眾路線是黨的生命線，馬克思主義政黨最大的危險是脫離群眾，這是新時代的老問題。地方政府執政要堅持群眾觀點，制定公共政策要維護群眾利益，要深入群眾調查研究，把引發群體性事件和群眾關心的問題超前發現并解決于萌芽階段。此外，改革開放后群眾的構成已經不是解放戰爭年代的階級屬性單一、利益訴求接近的整體，而是利益分化甚至相互沖突的多元、階層地位紛繁復雜的多元社會群體，因此要拋棄意識形態色彩的大而化之的過時做法，暢通公眾政治參與渠道，使公共政策更好地代表和體現各階層群眾的利益，以此為群眾工作的出發點和歸宿。

(二)構建回應性政府，加強官民互動

回應性政府重視公眾的滿意度，積極、主動、有效地回應公眾訴求，這是地方政府重拾公信力的必然選擇。進入新世紀以來，網絡輿情的漣漪效應放大了政府治理的缺陷，同時也放大了政府在危急時刻遲緩、低下的應對能力。目前地方政府還不善于、不適應運用新興媒體搜集民意，因為網絡的平等化、去權威化消解了傳統形式的“被尊重”，因此更習慣于調研、開座談會等傳統方式去搜集民意。從目前的做法來看，設立網絡新聞發言人、開通政務微博等方式已經較為成熟，取得了不錯的效果。

互聯網對民主政治的影響關鍵在于，權力決定信息分配的格局被徹底打破，取而代之的是信息決定權力分配的范式[注]楊雄、毛翔宇：《網絡時代行為與社會管理》，上海社會科學院出版社2007年版，第19頁。，從根本上挑戰基于現行權力結構的社會治理模式和穩定觀。回應性政府在網絡政治中的意義在于，面對網絡世界的質疑、猜測和謠言，必須迅速了解和把握網上各種新型信息載體的脈搏，迅速回應公眾疑問，地方政府要具有快捷準確的輿情搜集和研判能力。在互聯網、移動通信支撐的社會多元表達平臺上，政府“發聲”和輿論引導需要比過去更高更強的能力。通過信息公開可以提高政府的威望，加深政府和群眾的聯系。政府在面臨公共危機事件時應該積極并建立訴求—回應機制，在現實決策和監督體制中融入網絡輿情。人民網輿情報告稱互聯網已經進入全民“圍觀時代”，但地方政府不能圍觀，不能成為網絡民意被動的接受者和冷漠的“旁觀者”，而應該成為一個積極的參與者和網絡政治制度化的構建者。

(三)重塑政府形象，培育政治信任

網絡輿情背景下地方政府公信力危機發生的深層次原因從本質上來說并不在于網絡，而在于政府本身。要重塑政府形象，培育政治信任，首先要糾正政策偏差，堅持社會基本價值，維護公平正義。近年來貧富差距拉大，社會轉型過程中弱勢群體在現有利益分配格局中成為利益受損者，他們的不滿情緒必將嚴重影響地方政府公信力；其次，提升地方政府的社會治理和服務水平，規范政府行政行為。推動政府由神秘政府向透明政府、管制政府向服務政府、利益政府向中立政府的轉變；再次，提升公職人員從政素質，重建官民信任。政府公信力是機構信任(區別于人際信任)的一種，但政府機構是由各個崗位上的公職人員組成的，因此他們的政治、管理、道德水平對于政府形象和公信力有著重要影響。中國素有“以吏為師”的傳統，“正人先正己”，這是恢復重建政府公信力的重要支撐。“行政在人”，只有這些公職人員品德優良，高效廉潔，官民信任的重建也就水到渠成了。