中美日應(yīng)急救災(zāi)體系比較研究及啟示

姚延婷 陳萬明 王勝利

(南京航空航天大學 經(jīng)管學院，江蘇 南京 210016；西北政法大學，陜西 西安 710063)

進入21世紀以來，全球進入災(zāi)害頻發(fā)時期，幾次大的自然災(zāi)害都造成巨大的人員傷亡和經(jīng)濟損失。雖然各國政府都意識到當災(zāi)難來臨時，有效的應(yīng)急救災(zāi)體系能夠減緩災(zāi)害對經(jīng)濟社會的影響，然而，面對突如其來的災(zāi)害，各國政府還是不同程度地存在著救災(zāi)反應(yīng)遲鈍、指揮調(diào)度混亂、災(zāi)害救助不及時、缺乏專業(yè)救災(zāi)人員等共同的問題。

應(yīng)急救災(zāi)體系是一個從災(zāi)害的防范、到災(zāi)時的反應(yīng)、再到災(zāi)后的救助等一系列防災(zāi)減災(zāi)行為的綜合。美國、日本等這些自然災(zāi)害多發(fā)國家，都在探索和總結(jié)提高綜合防災(zāi)救災(zāi)的能力，雖然這些國家的應(yīng)急救災(zāi)體系受災(zāi)害類型、政策法規(guī)、經(jīng)濟水平、科技保障等諸多因素影響而各有不同，但通過這對些國家經(jīng)驗的借鑒，可以取長補短，為完善我國應(yīng)急救災(zāi)體系提供有價值的政策建議。

一、中國應(yīng)急救災(zāi)體系現(xiàn)狀

由于特殊的地理位置，我國經(jīng)常受到水旱、氣象、地震、海洋、生物災(zāi)害及森林、火災(zāi)等自然災(zāi)害的影響，是世界上自然災(zāi)害影響最為頻繁和嚴重的國家之一。同時，中國經(jīng)濟社會快速發(fā)展引起的自然資源短缺、環(huán)境污染嚴重、區(qū)域發(fā)展失衡等諸多因素都增加了人為災(zāi)害的概率。因此，積極應(yīng)對各種災(zāi)害，構(gòu)建合理的應(yīng)急救災(zāi)體系，最大限度地降低災(zāi)害造成的損失，保障廣大人民群眾的生命財產(chǎn)安全，是我國的一項基本國策。目前，我國已經(jīng)初步形成了政府管理與市場運作相協(xié)調(diào)、生產(chǎn)自救與群眾互助相結(jié)合的應(yīng)急防災(zāi)救災(zāi)模式。但是，與美日等發(fā)達國家相比，我國應(yīng)急救災(zāi)體系還存在許多薄弱環(huán)節(jié)。

1.災(zāi)前防災(zāi)減災(zāi)意識薄弱。與發(fā)達國家相比，中國政府和民眾的減災(zāi)防災(zāi)意識相對較為薄弱。2008年5·12汶川大地震前，約有70%的人都沒有接受過防災(zāi)教育，我國很多防災(zāi)活動僅限于形式，全社會對減災(zāi)防災(zāi)的自救、共救知識普及率低，減災(zāi)防災(zāi)所必須的技能和行為更加欠缺，從而影響到整個災(zāi)害防御和救助的效果。*游志斌：《當代國際救災(zāi)體系比較研究》，國家行政學院出版社2011年出版。

2.防災(zāi)救災(zāi)法制化程度偏低。一直以來，由于體制的原因，我國沒有統(tǒng)一的《災(zāi)害法》或《災(zāi)害救助法》，防災(zāi)救災(zāi)法律體系不健全，雖然在1998年和2007年分別頒布了《防震減災(zāi)法》、《突發(fā)事件應(yīng)對法》，但是這些法律對災(zāi)前防范、災(zāi)中救助、災(zāi)后重建過程中的目標、權(quán)利、義務(wù)、程序都缺乏明確的規(guī)定。[注]肖超：《減災(zāi)救災(zāi)的社會參與機制重建》，《江西社會科學》2013年第2期。5·12汶川大地震后，2009年我國又重新修訂了《防震減災(zāi)法》，規(guī)定了防震減災(zāi)規(guī)劃、預(yù)報、預(yù)防、應(yīng)急救援、恢復(fù)重建等內(nèi)容，但還是體現(xiàn)出以政府權(quán)威來推動救災(zāi)體系，沒有明確劃分中央與地方、政府與社會力量的權(quán)責，以及各行業(yè)救災(zāi)與統(tǒng)一救災(zāi)的協(xié)調(diào)等，解決不了更大災(zāi)難來臨時所遭遇的法律問題。

3.救災(zāi)機制缺乏靈活性。目前我國實行的減災(zāi)救災(zāi)制度具有明顯的行政主導特征，即重大災(zāi)難發(fā)生時，政府通常起主導作用并占據(jù)核心地位，強調(diào)的是中央政府和地方政府對救災(zāi)工作的統(tǒng)一指揮和綜合協(xié)調(diào)，將各種社會力量納入到公共救援系統(tǒng)當中進而轉(zhuǎn)化為政府行為。然而，這種救災(zāi)機制雖然能在災(zāi)難發(fā)生初期高效地展開救災(zāi)工作，但隨著救災(zāi)工作的全面展開也存在著“政府失靈”現(xiàn)象。如政府在救災(zāi)過程中承載過重而導致監(jiān)督機制不健全、抑制了社會參與的空間、中央對地方救災(zāi)的過多干預(yù)等。[注]熊貴彬：《中日美救災(zāi)體制比較——以汶川地震、東海岸地震、卡特里娜颶風為例》，《中國青年政治學院學報》2011年第6期。因此，構(gòu)建多元主體參與的救災(zāi)機制將成為我國今后應(yīng)對各類災(zāi)難必須解決的問題。

二、美日應(yīng)急救災(zāi)體系比較分析

(一)美國應(yīng)急救災(zāi)體系

美國是世界上自然災(zāi)害多發(fā)國家之一，颶風、龍卷風、海嘯等自然災(zāi)害發(fā)生頻率較高。由于其雄厚的經(jīng)濟實力和科技優(yōu)勢，使得美國在救災(zāi)方面具有強大的能力，尤其是2001年“9·11”恐怖襲擊事件和2005年的“卡里亞娜”颶風災(zāi)難之后，美國政府一直不斷地完善其防災(zāi)救災(zāi)的理念和救災(zāi)的管理模式，成為世界各國學習和模仿的對象。

不同于我國政府通常占據(jù)減災(zāi)救災(zāi)過程中的核心地位，美國的救災(zāi)體系展現(xiàn)出其聯(lián)邦制國家的特色，其沒有獨立的救災(zāi)體制。美國災(zāi)害應(yīng)急響應(yīng)主要由各州政府和地方政府負責，聯(lián)邦提供支持。[注]楊新紅：《美國減災(zāi)的應(yīng)急及社會聯(lián)動機制研究——以卡特里娜颶風為例》，《中國安全生產(chǎn)科學技術(shù)》2012年第1期。具體來看，其救災(zāi)體系有這樣幾個特點：

1.救災(zāi)減災(zāi)聯(lián)動機制。美國的應(yīng)急救災(zāi)體系是由聯(lián)邦、州、地方三級政府和民間的不同領(lǐng)域的應(yīng)急計劃和預(yù)案組成。聯(lián)邦緊急事務(wù)管理署(FEMA)是美國國家層面的主要災(zāi)害管理機構(gòu)，其主要負責全面協(xié)調(diào)災(zāi)害應(yīng)急管理、推進和制定防災(zāi)減災(zāi)政策及項目。災(zāi)難發(fā)生時，各州和地方政府會啟動當?shù)氐膽?yīng)急預(yù)案進行救災(zāi)，在災(zāi)難超過其承受能力以外時，各州和地方政府會向聯(lián)邦政府請求援助，聯(lián)邦政府則會委派聯(lián)邦緊急事務(wù)管理署(FEMA)作為災(zāi)害發(fā)生時州和地方政府聯(lián)系聯(lián)邦政府的唯一部門。聯(lián)邦緊急事務(wù)管理署(FEMA)在救災(zāi)過程中充當聯(lián)邦政府與各州、地方政府、社會組織之間的協(xié)調(diào)者和聯(lián)系人，同時將救災(zāi)任務(wù)分派給各部委及紅十字會等部門和機構(gòu)，或取得私營部門的支持。這種應(yīng)急救災(zāi)減災(zāi)聯(lián)動機制是美國救災(zāi)減災(zāi)框架的重要組成部分。除了FEMA之外，美國工程兵團、美國地質(zhì)調(diào)查局、國家海洋與大氣管理局、林業(yè)局等等都不同程度地承擔著特定災(zāi)害的預(yù)防、控制和管理工作。美國的救災(zāi)減災(zāi)機制中，雖然各級政府職責有明確的劃分，但在應(yīng)對特大緊急災(zāi)害時，各州、地方政府之間資源調(diào)動程序繁瑣、缺乏有效溝通、協(xié)調(diào)指揮能力差，會不同程度地影響救災(zāi)減災(zāi)的效率。

2.依靠科學技術(shù)控制災(zāi)害的防災(zāi)理念。一直以來，依靠科學技術(shù)控制災(zāi)害影響都是美國政府堅持的核心理念，所以美國對于減災(zāi)防災(zāi)的技術(shù)資金投入是逐年遞增的。例如，1977年美國國會通過成立國家地震減災(zāi)計劃，其后每年都有專款支持，該計劃提出包括充分實施國家地震監(jiān)測網(wǎng)、改善對現(xiàn)有建筑的評估和修復(fù)技術(shù)、開發(fā)國家震后信息管理系統(tǒng)、發(fā)展先進抗震減災(zāi)技術(shù)和實踐、開展有利于震后恢復(fù)的生命線等，科學技術(shù)在美國抗震減災(zāi)中具有核心地位。[注]喻尊平：《美國災(zāi)害應(yīng)急管理體系及社區(qū)志愿者隊伍建設(shè)的啟示》，《中國減災(zāi)》2013年第4期。

3.比較完備的法律體系。1950年通過的《災(zāi)害救助法》和《聯(lián)邦民防法》是美國應(yīng)急救災(zāi)體系的母法。1988年美國國會又通過了迄今最為重要的框架性法律《羅伯特·斯坦福救災(zāi)與應(yīng)急救助法》，各州政府依據(jù)此法分別制定了符合地方特色的法規(guī)，作為地方政府救災(zāi)行動的依據(jù)。1992年，聯(lián)邦緊急事務(wù)管理署(FEMA)制定了美國聯(lián)邦緊急響應(yīng)計劃，目的是通過該計劃使得聯(lián)邦政府建立起災(zāi)害應(yīng)急和援助受災(zāi)州或地方的協(xié)調(diào)機制。2004年美國聯(lián)邦政府國土安全部正式制定了《國家緊急響應(yīng)計劃》，取代了原來的緊急響應(yīng)計劃，強調(diào)綜合性的國家危機管理和后果管理，對于完善美國災(zāi)害救助法規(guī)體系具有非常重要的意義。隨后，又陸續(xù)出臺了《全國突發(fā)事件管理體系》、《短期國家基礎(chǔ)設(shè)施保護計劃》等法規(guī)，這些法律法規(guī)在特定的時期起到了相應(yīng)的作用。然而，在卡特里娜颶風救災(zāi)中也暴露了許多問題，這說明美國現(xiàn)有的法律體系還不足以有效地應(yīng)對各種自然災(zāi)害。

4.社會組織積極參與。長期以來，通過美國政府的積極鼓勵和民眾的自發(fā)響應(yīng)，美國的一些私人機構(gòu)和非政府組織在災(zāi)害救援方面一直扮演著重要角色，在歷次救援救災(zāi)過程中，私營部門承擔了更多的政府機構(gòu)的防災(zāi)救災(zāi)任務(wù)，成為美國防災(zāi)救災(zāi)體系的一個重要特點。諸如紅十字會、志愿者聯(lián)盟、行業(yè)協(xié)會、慈善組織、各種宗教團體等民間組織或個人通過多渠道參與的形式，為救災(zāi)提供個性化需求(如災(zāi)民心理創(chuàng)傷輔導等)，更好地匯集了各方面的資源和智慧，提升了救災(zāi)減災(zāi)的效率，增強了救災(zāi)過程中的凝聚力。

(二)日本應(yīng)急救災(zāi)體系

日本由于所處地理位置的特殊，自然災(zāi)害發(fā)生的頻率不僅高而且強度大。1923年關(guān)東大地震、1995年阪神大地震和2011年東海岸特大地震都給日本帶來重創(chuàng)。但是，通過不斷總結(jié)自身的教訓和借鑒別國的經(jīng)驗，目前日本已經(jīng)形成了一套相對成熟的災(zāi)害危機管理機制，尤其是城市防災(zāi)規(guī)劃居于世界領(lǐng)先地位，豐富的災(zāi)后救助和重建經(jīng)驗成為亞洲乃至全球許多國家學習的對象。

1.多元化與分權(quán)化的救災(zāi)減災(zāi)機制。日本實行的是多元化與分權(quán)化的防災(zāi)體系，涉及的主要部門包括日本內(nèi)閣府防災(zāi)部門、內(nèi)閣官房危機管理室和總務(wù)省消防廳。在平時，這些部門管理自己的防災(zāi)預(yù)算，分別執(zhí)行自己的權(quán)責，互不干涉。當災(zāi)難發(fā)生時，迅速成立以內(nèi)閣總理大臣為最高指揮官的一體化管理機制。內(nèi)閣官房長官負責以協(xié)調(diào)各專業(yè)部門進行救災(zāi)工作，通過安全保障會議、中央防災(zāi)會議以及相關(guān)省廳負責人緊急協(xié)商會議等決策機構(gòu)制定危機對策，由國土廳、氣象廳、防衛(wèi)廳和消防廳等職能部門負責具體實施。[注]郭劍平、邵國棟：《完善我國自然災(zāi)害救助體系的對策探——日本自然災(zāi)害救助體系對我國的啟示》，《科學管理研究》2009年第9期。在日本的減災(zāi)救災(zāi)體制下，從中央到地方都會建立各自的應(yīng)急救災(zāi)管理體系，當災(zāi)難發(fā)生時，會依據(jù)災(zāi)害的類型和級別啟動不同的應(yīng)急救災(zāi)管理機制。

2.主動應(yīng)對的防災(zāi)理念。以地震防災(zāi)為例，在1995年阪神大地震之前，日本政府認為只有不斷增強抗震技術(shù)，通過災(zāi)難預(yù)防和救助就可以降低災(zāi)后損失。然而，1995年阪神大地震之后，日本政府開始意識到，僅僅靠抗震技術(shù)、衛(wèi)星定位技術(shù)、機器人搜尋技術(shù)等先進的科學技術(shù)并不能完全地保障市民的安全，重大災(zāi)難仍然隨時會出現(xiàn)，必須讓政府和市民的被動防災(zāi)意識轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃臃罏?zāi)意識。因此，日本形成了以東京為核心的大都市危機管理政府，包括對城市木造住宅密集地區(qū)實施加固改造、城市重點地區(qū)優(yōu)先防災(zāi)建設(shè)、城市防火通道規(guī)劃等項目，呈現(xiàn)出“災(zāi)害評估→預(yù)防計劃→應(yīng)急對策”三位一體的循環(huán)危機管理模式。[注]董衡蘋：《東京都地震防災(zāi)計劃：經(jīng)驗與啟示》，《國際城市規(guī)劃》2011年第3期。此外，在主動應(yīng)對防災(zāi)理念指導下，日本把每年的9月1日定為全國防災(zāi)日以增強國民的防災(zāi)知識，很多模擬地震、火災(zāi)等情景的體驗中心為市民免費開放，日本的社區(qū)組織也會定期為市民提供防災(zāi)救災(zāi)的教育培訓普及工作，從日本首相、各重要大臣到普通老百姓都把定期學習地震災(zāi)害的各種知識當成一種習慣。

3.完備的法律體系。由于自然災(zāi)害頻發(fā)使得日本成為全球較早制訂應(yīng)急救災(zāi)基本法的國家，目前已經(jīng)形成一套相對健全的法律體系，有效地保障了國內(nèi)防災(zāi)救災(zāi)機制的有效運行。整體來看，日本既有全國統(tǒng)一的《自然災(zāi)害對策基本法》，又有針對各災(zāi)種的專項法，如《大規(guī)模地震對策特別措施法》、《防止海洋污染及海上災(zāi)害法》、《水災(zāi)防止法》、《活動火山對策特別措施法》等。基本法能夠保障重大災(zāi)難來臨時各部門的協(xié)調(diào)與配合，各專項法保證了單個災(zāi)種發(fā)生時的應(yīng)急對策，二者有機結(jié)合，充分發(fā)揮了各救災(zāi)防災(zāi)主體的職責。具體來看，各地區(qū)在國家根本大法指導的基礎(chǔ)上，會結(jié)合該地區(qū)的實際情況，制訂地區(qū)的防災(zāi)救災(zāi)條例，以與中央法律相銜接，保障法律能夠落實到地方。例如，大阪的《關(guān)于阪神淡路大震災(zāi)復(fù)興基本方針及組織的法律》、東京都政府《東京都震災(zāi)對策條例》、《東京都防災(zāi)會議條例》等。

4.志愿者、民間組織廣泛參與。多年的災(zāi)難經(jīng)驗使得日本已經(jīng)形成了多元主體的聯(lián)動救災(zāi)模式，各種社會力量的廣泛參與使得災(zāi)害的損失大幅度減少。日本的社會廣泛參與多元主體包括兩個方面：災(zāi)害預(yù)防的公眾參與和災(zāi)后救助的志愿者或民間組織參與。災(zāi)害預(yù)防的公眾參與是日本防災(zāi)體系的一個重要特點，日本每年都會組織各類災(zāi)害的宣傳與演習活動，通過演習，政府和市民都知道災(zāi)難來臨時應(yīng)該如何“自救”與“共救”，避免災(zāi)時形成混亂局面。多次的災(zāi)難已經(jīng)證明，全民只有做好防災(zāi)準備工作，才能將損失降到最低，才能在災(zāi)害來臨時更多的淡定與從容。而災(zāi)后的志愿者、民間組織參與救助也是政府救災(zāi)最得力的助手。一旦災(zāi)難出現(xiàn)，日本政府和志愿者機構(gòu)就會根據(jù)災(zāi)情選派志愿者，各個志愿者根據(jù)自身特長幫助災(zāi)民共渡難關(guān)。

三、美日應(yīng)急救災(zāi)體系對我國的啟示

上述比較分析，揭示了美國、日本應(yīng)急救災(zāi)體系的許多成功之處，從“后現(xiàn)代”地理學視角，中日美同處太平洋沿岸，具有顯著的地理同似性。[注]卞友江：《空間轉(zhuǎn)向和“后現(xiàn)代”地理學的興起》，《華僑大學學報(哲學社會科學版)》2013年第4期。結(jié)合我國的實際情況，可以得到以下啟示：

第一，重新規(guī)劃應(yīng)急救災(zāi)管理體系。防災(zāi)救災(zāi)是一項需要多部門配合、多主體參與、多制度規(guī)范的系統(tǒng)工程。我國現(xiàn)有的應(yīng)急救災(zāi)管理體系需要從以下幾個方面重新規(guī)劃：首先，明確界定我國防災(zāi)救災(zāi)主體(中央政府、地方及基層政府、志愿者、民間組織、群眾)的救災(zāi)職責和義務(wù)，形成各類救災(zāi)主體相互協(xié)作的制度化機制。其次，根據(jù)各地區(qū)災(zāi)害的種類、發(fā)生頻率和破壞力強度，確定不同的防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃標準與等級，并配備相應(yīng)的財政支撐。再次，強制建立災(zāi)害保險制度。美日等國家的災(zāi)害保險制度都走在世界前列，而我國面對災(zāi)害尤其是巨大災(zāi)害的資金保障制度一直是“政府支持為主、社會捐助為輔、保險賠償落后”的狀況，有的保險公司為了規(guī)避風險甚至不設(shè)立地震險等險種，以政府為擔保，強制建立災(zāi)害保險制度，才能夠分散災(zāi)難來臨時對社會經(jīng)濟生活帶來的沖擊和風險。最后，完善防災(zāi)救災(zāi)的監(jiān)督系統(tǒng)。我國目前防災(zāi)救災(zāi)的監(jiān)督機制還不規(guī)范，政府部門的監(jiān)督主要是上一級對下一級的監(jiān)督，民間組織或慈善機構(gòu)的監(jiān)督機制則比較混亂，必須將除政府之外的其它主體，如各類協(xié)會、志愿者、普通老百姓納入監(jiān)督系統(tǒng)中，使得防災(zāi)救災(zāi)的監(jiān)督系統(tǒng)面向全社會，對所有民眾透明公開，從而促進我國應(yīng)急救災(zāi)系統(tǒng)的長期有效運轉(zhuǎn)。

第二，樹立全民參與的防災(zāi)救災(zāi)理念。動用社會各類群體參與災(zāi)害救助是世界各國的成功經(jīng)驗，一個理想的防災(zāi)救災(zāi)體系，除了政府起到核心職能外，應(yīng)當有各種社會力量參與其中，實現(xiàn)多元化救助，達到災(zāi)害處置效果的最大化。借鑒美國、日本的經(jīng)驗，我國全民參與的防災(zāi)救災(zāi)模式必須要立足于我國國情，首先要發(fā)揮我國現(xiàn)有體制的優(yōu)勢，在制度上形成以“政府主導，全民參與”的多元社會力量的協(xié)同參與格局。其次，通過倡導全民參與防災(zāi)救災(zāi)的文化氛圍，定期組織全民防災(zāi)救災(zāi)演練和培訓，引導全民形成自救與共救的意識。再次，搭建志愿者救助平臺，促進《志愿者服務(wù)法》的頒布，利用志愿者不同的特長和技能與其它組織相配合，共同促進防災(zāi)救災(zāi)工作的完善。志愿者參與度是衡量一個社會發(fā)展程度的重要指標。最后，引導企業(yè)、民間組織共同參與防災(zāi)救災(zāi)，對于防災(zāi)救災(zāi)的認識不能僅停留在某一次的捐款捐物上，而是要將防災(zāi)救災(zāi)作為企業(yè)的社會責任，長期體現(xiàn)在對員工的關(guān)照和對社會的關(guān)懷上。

第三，完善防災(zāi)救災(zāi)的法律體系。從美日的經(jīng)驗來看，完善的法律體系是防災(zāi)救災(zāi)順利進行的重要保障。[注]周寶硯：《試析日本自然災(zāi)害治理的若干舉措——以日本3·11大地震為例》，《中國公共安全·學術(shù)版》 2011年第2期。我國30多部防災(zāi)減災(zāi)法的相繼出臺雖然使得我國防災(zāi)救災(zāi)工作逐步法制化，但我國仍然是以部門和災(zāi)害種類為主要法律依據(jù)。結(jié)合我國國情，必須完善防災(zāi)救災(zāi)法律體系，以現(xiàn)有的防災(zāi)救災(zāi)法律為基礎(chǔ)，制定全國統(tǒng)一的《災(zāi)害救助法(自然災(zāi)害和人為災(zāi)害)》及配套的條例、文件和法規(guī)， 明確中央和地方各相關(guān)部門的職責和分工，統(tǒng)一對各類災(zāi)害工作進行全面的規(guī)劃和協(xié)調(diào)。[注]羅暉：《美國依靠科學技術(shù)抗震減災(zāi)的經(jīng)驗與啟示》，《全球科技經(jīng)濟瞭望》2008年第10期。在此基礎(chǔ)上，將國家減災(zāi)委員會辦公室從民政部獨立出來，使其成為從中央到地方統(tǒng)一的災(zāi)害救助管理部門。該部門可以根據(jù)不同災(zāi)害的種類、級別和影響范圍來啟動相應(yīng)的災(zāi)害救助體系。

第四，構(gòu)建自下而上的災(zāi)后重建系統(tǒng)。美日減災(zāi)救災(zāi)體系的一個重要特點就是從微觀層面搭建自下而上的災(zāi)后重建體系。在我國，政府在災(zāi)后重建中起著決策者和組織者的作用，災(zāi)后重建戰(zhàn)略規(guī)劃、資金劃撥、援助項目內(nèi)容、重建管理等相關(guān)職責是通過自上而下的集中方式來進行，政府各部門相互協(xié)調(diào)，將緊急援助資源與資金調(diào)撥并分發(fā)給各受災(zāi)地區(qū)，以推動重建工作。雖然這種方式對于保障災(zāi)后重建的效率和效果至關(guān)重要，但災(zāi)后重建不是一朝一夕的工程。自上而下的集中重建方式可以在短期內(nèi)實現(xiàn)災(zāi)區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施、災(zāi)區(qū)居民安居等公共利益項目的恢復(fù)，但災(zāi)區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的重新定位、因災(zāi)失業(yè)群眾和農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移、災(zāi)區(qū)群眾心理重建與文化重建等后繼工程更需要微觀層面上的長期規(guī)劃。不同于美日等國，我國以社區(qū)為主導的災(zāi)后重建工作機制正處于探索階段，雖然在2012年正式頒布實施了《全國綜合減災(zāi)示范社區(qū)創(chuàng)建規(guī)范》，在上海、江蘇等地已經(jīng)探索性地建設(shè)了全國綜合減災(zāi)示范社區(qū)，但社區(qū)居民的建設(shè)熱情還沒有最大限度地釋放出來，社區(qū)居民防災(zāi)減災(zāi)意識和避災(zāi)自救能力還有待提高，與政府及相關(guān)部門的配合還有待完善，需要進一步提高防災(zāi)救災(zāi)能力和應(yīng)急管理水平。

總之，無論國家或地區(qū)經(jīng)濟發(fā)達與否，應(yīng)急救災(zāi)管理已經(jīng)成為世界各國關(guān)注的焦點，美國、日本的應(yīng)急救災(zāi)體系有許多值得我國借鑒的地方，與國際救災(zāi)體系接軌，突破現(xiàn)有組織安排、加強防災(zāi)減災(zāi)預(yù)警機制、引導全民參與減災(zāi)救災(zāi)等將成為我國應(yīng)急救災(zāi)體系改革的主要趨勢。