緣何以法治方式提升國家治理能力？

陳金釗

(華東政法大學 法律學院，上海 201620)

如何破解社會治理的難題？回答是要完善國家治理體系、提升國家治理能力。如何提升國家治理能力？回答是要用法治方式。在全面推進法治中國建設中，領導干部要善于運用法治精神引領社會治理、用法治思維籌劃社會治理、用法治方式破解社會治理難題，把社會治理納入法治的軌道。善用法治方式破解社會治理難題、化解社會矛盾是國家治理能力的全面提升；是帶著對法治信仰的期待心理，使法治觀念開始在意識形態中占有一席之地。法治成為意識形態這一變化，對中國法治建設來說非常重要，意味著法治作為政治正確的標簽有了心理基礎，法治成了一部分人頂禮膜拜的偶像。然而，我們應該看到，人們所接受的只是法治的觀念，對法治的真正理解卻因為懷揣不同的目的而有差異。對法治的不同理解蘊含著法治遭遇中國文化與國情所產生的變異。現在存在的問題是：市場經濟并沒有完全建立起來，但我國已經進入全面消費的社會。無論行為者是否信仰法治，實際上各個階層已經開始消費法治。雖然法治成了意識形態的組成部分，但在法治方式問題上，我們還沒有形成共識。因而在全面推進法治中國建設的情況下，我們對法治應該有一個正確的態度。法治建設所需要的是正確地利用法律、運用法治，但不能對法治進行破壞性消費。運用法治方式提升治理能力，需要對法治方式有正確的理解和運用。對法治的破壞性消費，主要來自兩個方面，一是部分公民在利己心態的支配下把權利絕對化，認為民主就是我來做主，只想享受權利不想履行義務、承擔責任。二是部分管理者在捍衛江山的心理支配下，把權力絕對化，認為法治就是政治的手段，政治就是捍衛權力。要想破解權力與權利的絕對化，需要在理論上回答為什么要運用法治方式提升治理能力，而不是用理想中的民主方式和傳統的政治方式。雖然用法治方式推進社會轉型是共識，但是，這僅僅意味著對實施法治爭論較少，并不意味著人們已經熟練地掌握了法治方式。現在，運用法治方式的具體活動還沒有大面積展開，還需要在“難得”的、宏觀的共識基礎上深入研究。

一、為何當下不宜用民主方式提升治理能力？

提升國家治理能力有多種方式，諸如民主方式、民主法治方式、政治方式等。在西方國家一般比較重視用民主法治方式，把民主的集體智慧與法治的程序理性淋漓盡致地發揮出來。然而，由于我國社會處在轉型之中，民主作為一種制度建構，還處在由國體宏觀界定的實質階段，政體上的民主還處在轉型建構的過程之中。在實質的思維形式中，民主與法治密不可分，但在中國特定的語境下，民主與法治應該分階段開展。在法治共識的基礎上，我們首先應該建成法治，然后在法治的基礎上，用法治推進民主建設。以民主法治為最終目標的社會轉型中，法治方式發揮著重要作用。在法治沒有成為民主發展的良好環境之前，我們很難用民主方式提升治理能力，而傳統的政治方式已經暴露出很多問題，所以用法治方式提升治理能力就成為最具現實意義的選擇。在制度改革與社會變遷的過程中，法治方式對調控改革的烈度以及社會變遷的方向有重要的意義。在倡導以法治方式提升國家治理能力的時候，我們需要思考為什么現在不宜用民主方式提升治理能力。民主與法治的關系是如此密切，以至于很多人認為，沒有民主就沒有法治，法治肯定是民主的法治，民主只能是法治的民主，因而，就可以把民主方式等同于法治方式。然而我們需要意識到，“法治離不開民主，民主離不開法治”判斷的得出，只是一種從純粹辯證法的角度認識，主要根據是邏輯的思辨，并沒有歷史與現實的根據。

在中國的政策文獻中將民主法治連用已經有幾十年的歷史，然而在黨的十八大政治報告中，單獨提出了法治方式的概念，要用法治思維和法治方式化解社會矛盾，沒有像以往那樣提出民主法治的方式，這是對法治與民主更清晰的認識。按照早期一些人的僵化觀點，民主法治這些東西基本上是資產階級作為精神麻醉品而做的修辭，所有的民主、法治都是階級的民主、法治，不存在超階級的民主、法治。在很長一個歷史階段，我們奉行的就是這種實質的民主法治觀念。然而我們發現，這種貌似深刻、一眼就看到本質的實質民主法治觀是建立在對民主與法治的形式根本沒有研究的基礎上的。本來科學的任務是透過現象看本質，但是很多人沒有見過現象就掌握了本質，尤其是所謂的階級本質。我們對民主法治的認識缺少對民主法治現象的形式主義分析。上個世紀八九十年代的很多學者，只知道民主法治的階級本質，然后就用辯證思維得出結論：法治是民主的保證，民主是法治的基礎，部分學者至今還在堅持這種觀點。就法治、民主的進步來說，沒有形式方面的進步，僅僅有所謂階級的民主，甚至連欺騙性也難以見到，實際上就是赤裸裸的統治。這種辯證關系的民主法治只是系列空洞實質主義理論的內容之一。今天，民主、法治等已經是我們的核心價值觀，我們必須在形式方面推進，而不能僅從實質的角度空洞地談論民主法治，那只能對中國法治建設起誤導作用。從“如今的香港有法治沒有民主，而臺灣有民主沒有法治”的論斷中，我們看到了民主與法治之間的分立，民主與法治并不是必然聯系在一起的。至少是民主與法治的關聯度在不同的歷史時期是不一樣的。用民主方式提升治理能力雖然很好聽，但現階段不具有現實的可能性。

當然，我們也不能在民主與法治的實質關系中采取實用主義的態度，使民主與法治可以“自由”地統一或分立。民主與法治是有區別的，可以分階段實施。民主方式是指管理者在民主程序決策機制中，在接受票決制的檢驗中提升治理水平和能力，在民主過程中實現管理或者說治理。因為近百年來，民主與科學一直是思想家們反復提及的救國之道。就是在法治建設過程中，我們所使用的言辭也是民主法治。民主是個好東西，只是很難實現。即使是西方的法治國家，也很難說真正實現了民主。在局部的和具體環節中，民主對中國知識分子的吸引力是如此之大，因而在推進法治中國建設和全面深化改革的過程中不能不研究。民主方式對很多人來說有很大吸引力或蠱惑力，只是在中國文化語境中只是美麗的花朵，在綻放了一百多年后依然沒有收獲果實，它不像科學已經在中國得到了普遍的認同，無論是知識界還是政治家，對民主的爭論持續不斷。盡管人們對法治概念的認識不盡相同，但是我們發現，學者和政治家在最近的三十年所形成的基本共識是法治，無論官還是民對法治的呼聲越來越高。為什么法治在與民主的“爭寵”中能夠脫穎而出？究竟是民主概念、民主實踐存在問題，還是參與民主的主體素質存在問題？就我的體會來看，很多中國人對民主概念的認識存在問題。多年來我們不是在“參與民主”的深度上做文章，而常常糾纏于誰來當家做主。實際上當家做主的民主只是政治的修辭，在哪一個社會中也不可能由抽象的作為集合概念的“人民”來做主，片面地追求當家做主，最終只能導致專制思維。民主說到底是一種參與意義上的票決機制，強調的是在重大問題上多數人的意見被尊重，少數人的意見也能夠表達。由于對民主概念的認識不清楚，因而在實踐中也出現了很多的問題，尤其是民主所需要的素質與法治環境一直比較欠缺。用民主的方式來凝聚共識，還需要民主制度的進一步完善以及民主文化的進一步發展。在現階段不宜使用民主方式提升治理能力的原因包括：

第一，中國現實的政治權力板塊，決定了用民主手段提升治理能力還有很長的路要走。在談到完善國家治理體系的時候，政治理論家們無不首先想到民主。雖然民主在中國被呼喊了一百多年，但由于我們對票決式直接民主存在不同的看法[注]在我自己參與的優先管理過程中，也發現絕對的依據票決確實存在著很多的問題。用投票來決定一些重大事項在很多時候只是轉移了矛盾，并不能解決公平一類的問題。在美國人看來，泰國是亞洲民主的典范，但近些年泰國民主所導致的社會分裂表明，在很多問題上票決以后仍不能化解矛盾，反而使矛盾愈演愈烈。民主不僅是制度的問題，還有與之相匹配的文化、心理等因素。經驗告訴我們，在第三波民主之后，或者在法治還沒有成為社會的主流意識形態的時候，在中國實行民主需要慎重。，所以有關深度參與國家與社會治理的權限一直沒有具體的法律制度來確定，民主在制度層面空缺，現在票決制的直接民主只有在村長的選舉和鄉級人大代表的選舉中存在。就多數決策機制來看，直接民主在中國還只是一種理念，實際實行的是一種可自由掌握的實質民主。在各種關于民主的理論闡釋中，只講民主的階級本質而沒有可操作的民主機制。“在后工業化與全球治理的背景下，我國多質態的社會統治、社會管理、社會治理還將歷時態與共時態地長期并存，同時呈現出以黨治理、國家治理、政府治理三位一體的‘獨家管理’為主、社會自治、合作或共同管理、相互管理或相互治理的多種模式。”[注]喬耀章：《論社會治理原理與原則》，《閱江學刊》2013年第6期。如果這一判斷能夠成立，那就意味著用民主方式凝聚改革共識還需要一個很長的歷史時期。

很多政治家已經看到，沒有民主的決策機制不可能形成民主基礎上的共識。現代政治大都是政黨政治，在黨內實施民主集中制才能形成共同的意志。然而長期以來，由于民主制度不健全，因而只能在科學理性認識論的基礎上以集中為主，由執政者收集民意加以集中表達。這種方式能夠把問題找出來，并以謹防大規模治理危機的爆發為基本目標來制定對策。在這種思路之下，很多思想家主張理性地對待民主方式大面積使用。在治理體制上實施民主只有小規模的試驗，比如村長直選，這種實驗并沒有使人們意識到民主的積極意義，反而產生了很多的失望情緒。雖然在近些年來，由于思想家們的啟蒙與呼吁，反對民主的聲音已經很小，但整個社會對民主的渴望并沒有達到必須實施民主的高度，反而是法治隨著反腐敗、要公平的追求地位越來越高，因此，執政黨在實施民主機制問題上比較謹慎。其實這種謹慎是必須的，因為近百年來，由家國一體到黨國一體的轉化已經使中國逐步走向現代化，再由黨國一體轉向民主的治理模式需要一個更長的歷史時期。治理體制大的變化需要長時間的演化，在這個問題上不僅需要摸著石頭過河的經驗積累，而且需要讓民主在歷史的時空中逐步成為我們民族無意識的組成部分。對一個有著悠久歷史的大國來說，改變長期的管理習慣不是說由少數“精英”認識到“民主是個好東西”就能做到的。

第二，中西文化的差異決定了我們必須對民主與法治作簡單的區隔，然后對民主與法治排出推進的先后順序。治理能力的現代化需要擁有民主理念，但首先需要樹立法治觀念。民主與法治關系密切不可分割，這是現在基本的理論格調，但是，這種建立在辨證思辨基礎上的理論并不能代表民主與法治關系的真實現狀，也許準確的表述是：民主與法治的關系并不是對立的，但兩者是可以區隔的，分階段實施會使民主與法治同步前進。同時，我們還須看到，雖然民主法治在西方緊密聯系，但這并不意味著在東方也有如此緊密的關系；民主與法治在理論上的緊密聯系，也并不意味著在現實生活中也有如此緊密的聯系。當民主法治遭遇東方文化以后，不暫時區隔就可能使兩者在推進過程中相互掣肘，最終使民主與法治都不可能得到發展。因而在某一特定的歷史時期，需要把民主與法治有限地區隔開來，使二者保持一定的距離，走先法治后民主的發展路徑。當然，這種區隔并不是要割裂民主與法治的關系，也不是要把民主和法治共同具有的精神撕裂開來。其實，想人為地把民主與法治絕對地割裂開來也是不可能的，只不過是對民主與法治建設應該有重點地推進。在民主與法治的關系上，王振民提醒千萬不能在法治還沒有建立起來的時候就搞起了民主，沒有法治的民主就像沒有法治的經濟繁榮一樣，越民主、越繁榮就越是災難。王振民還指出中國人在潛意識里迷信暴力，不相信法治與談判。[注]王振民：《法治沒有建立起來就搞民主是災難》，http://www.lawinnovation.com/html/bwgs/28809867.shtml，最后訪問日期2014年1月7日。面對各種復雜的矛盾，人們普遍意識到法治的重要性，特別是社會主義法律體系形成以后，在現階段用法治方式解決問題、化解矛盾，比民主方式更具有可操作性。

第三，民主方式如果沒有法治作為支撐，很可能削弱國家治理能力。一般來說用民主方式提升治理能力是一種激勵手段，但是，由于現代政治都是政黨政治，各個政黨似乎都要促進民主，起碼是打著民主的旗號來實施管理，都試圖把“黨主”與民主說成是一回事情。結果民主成了空洞的標簽，并不能化解社會矛盾。很多人在管理活動中已經發現，要想使自己的想法實現又不背上專斷的名聲，就實行“大民主”的討論，這時候領導眼中的民主就是：“只要大家意見一致，我就尊重大家的意見”，但是，決策者心里很清楚，“大民主”所造成的只能是無結果的爭吵，因為只要是與個體利益相關的問題，在什么時候也不可能形成絕對一致的意見，爭吵到最后還是需要由領導高度集中。當然，開明的領導會尊重多數人的意見。從階級分析的角度看，絕對的民主是不存在的，最多是開明的領導對多數人意見的尊重。從政治社會學的角度看，所謂的民主都是階級的民主。就當前公民的民主素養的現實來看，在很多問題上直接由民主來決定，可能會產生更多的爭執。實際上由多數人決定符合民主的要義，但多數人并不一定具有長遠的眼光，在票決民主中眼前的利益可能高于一切，因而現在還需要在一定時期內奉行執政黨決策的科學化、民主化來實現民主精神，而不是以直接民主方式提升執政能力。

民主與法治都反對專制，因而需要使政黨活動法治化，也就是所有政黨都要在憲法和法律范圍內活動，沒有凌駕于憲法和法律之上的特權。民主在什么時候都只是一種形式，一種票決的參與機制，重大問題的決策內容都是由政黨提出來的。追求在所有問題上都由民主票決，既不可能也沒有意義。中國的民主現狀亟需用法律確定民主票決的范圍，在票決的范圍上各個國家不盡一致，在中國的現代化發展進程中，究竟哪些問題需要票決，還需要長時間的經驗觀察與科學研究，但我們需要開啟民主治理方式，以便有民主經驗的積累。雖然我們的民主法治建設還存在很多問題，但絕不能否認改革開放30 多年來這方面的巨大進步。現在我們要做的是充分發揮民主與法治關系的正能量，盡可能降低推進民主與法治建設的成本。而在對民主與法治的理論研究中，既不能只看到它的優勢，也不能專門尋找它的缺陷。在當下的中國，需要我們運用法治方式提升國家治理能力，謀求社會的可持續發展。

第四，由于在指導思想上片面追求個體的當家做主，以至于決策機制反而出現了更集中的趨勢。長期以來，由于我們民主方面的票決機制不夠普及，因而民主主要體現在民主集中制上，主張在民主基礎上集中，在集中指導下民主，然而實際執行的情況卻是民主方式運用不夠，造成了決策權力的過度集中。其實，在中國語境下，對于運用民主方式凝聚共識我們不僅缺少相應的規范與程序，而且由于過度追求當家做主，使得在民主思維的深層反而包含著太多的專制因素，如果每個個體都能按照自己的意志當家做主其實就是專制。在現實生活中，由于過度追求當家做主，以至于常常出現個體的意見如果不被尊重就認為是不民主，就開始以“鬧”的方式進行抗爭，而這種“鬧”與民主精神是根本對立的，這源自于對民主的深度誤解，源自于在文化骨子里面誰都想當家做主的專斷思維。由于在人們的思維中不能接受“民主只是有限參與”的觀念，而只在“當家做主”的觀念中尋求民主，于是形成了民主的怪圈：本想通過民主達成共識，而結局卻是沒有積極結果的爭吵。在參與式民主機制中，只要多數人的意見被尊重，少數人的意見表達了，這就是民主了。然而，在當家做主的民主觀念中，只有“我說了算”才是民主。無論官民都在思維方式和行為方式中追求個人說了算，這不是民主文化，從辯證的角度看蘊含的是專制的基因。參與式民主與法治方式是一致的，甚至在有些國家就是重合的。由于民主方式在中國現階段各方面條件還不完全具備，因而，我們只好退而求其次，以法律作為底線，用法治方式凝聚改革以及其他方面的共識。執政者決策者必須尊重法律規則和程序的嚴肅性，從而使決策更加理性。用法治方式凝聚改革共識，當然不是說民主方式不好，而是說我們需要在法治的基礎上逐步開發民主的程序機制，在適當的時候運用民主法治的方式來凝聚共識。結合中國的政治體制，運用法治方式凝聚改革共識在一定程度上就是要堅持人民代表大會制度，國家治理過程中的重大問題，應該通過立法程序由人民代表的票決來確定。要做到這一點就要完善人民代表大會制度，使其真正發揮作用。執政黨的領導是政治領導，執政黨對人民代表大會制度的尊重至關重要。

我們需要看到，在今后一個很長的歷史時期內，強國家的治理模式還會占主導地位[注]參見徐湘林：《轉型危機與國家治理》，《經濟社會體制比較》2010年第5期。，但是，我們的研究發現，完善治理體制是政治學重點研究的對象，是政治家需要完成的任務。法律是統治階級意志的體現，既是社會學對法律本質的揭示，也是一種政治修辭。對此把握的程度最多能顯示人們的政治覺悟，但絕對不是治理能力的體現。雖然任何統治在本質上都是階級的統治，但誰都不愿意把自己置身于人民的對立面。所以，任何階級的統治都應該是為人民服務的“人民”的統治。民主之所以成為經久不衰的話題，并不是因為真的有民主，而是讓人民感覺到階級統治就是民主，這是一種治理能力和治理藝術的最高境界。因而，治理能力不完全是由政治“覺悟”所決定的，關鍵是對法律制度的準確理解、解釋和運用能力以及在此基礎上恰當的政治修辭能力。現代國家的立法多是經過了民主形式的立法，所以法治是落實民主的最根本方式。所謂國家治理能力主要是指對政治法律制度和法律規范的落實能力，或者說就是指法律規范的執行力問題。要想提高國家治理能力，無論在什么樣的體制之內都需要看對當時法律制度的理解、解釋和運用能力。這種能力需要通過法治思維的養成來提升，需要運用法律方法訓練來成就。當然，現在國家治理者的制度執行能力差，并不能僅僅抱怨國家的管理者，因為他們身處的社會原本就不是法治社會。實施民主方式解決問題化解社會矛盾，需要有資格——對法治方式的嫻熟駕馭的能力。

二、為何不宜用“政治方式”提升治理能力

這里的“政治方式”特指在我國已經實施了幾十年的、以執政權為基礎強力推行政策實施的管理模式。運用集中權力方式貫徹執政黨的政策，顯現出我們黨極強的組織能力和廣泛的社會動員能力，對我國的社會穩定和經濟發展做出過巨大貢獻，即使現在仍在發揮著不可替代的作用。但是，隨著經濟、文化、法治的發展，偏重權力的政治動員方式的弊端也逐步暴露出來，單純依靠權力已經很難實現善治的目標。“政治方式”因為存在對權力的過度自信而使權力的行使者長期感覺不安，尤其是近些年來，在“絕對的權力必然導致絕對的腐敗”觀念的影響下，人們對權力的合法性產生了很多的質疑，甚至衍生了對權力的恐懼。然而，這恰恰構成了今天實施法治的理由，法治作為一種特殊的政治，代表了社會和國家治理的方向，倡導和實施法治能夠更好地建成服務型政府，獲取更大多數民眾的支持，法治是標志社會治理現代化的重要指標。不過我們也要注意到，雖說不宜單純用政治方式提升治理能力，但是，在現階段政治方式仍不可或缺，因為轉型期的法治按照孫笑俠的觀點屬于一種法治化，而非法理學意義上的法治。其實在任何情況下權力的存在都是必要的，法治只是要求權力按照既定的方式來運行，而且其實現也不是一蹴而就的，我們現在需要首先扭轉過度依賴權力的行為決策方式。現在的情況大體是，“一方面民眾隨著對法治的需求急劇增加和期望值的迅速提高，民眾主觀愿望與法治秩序的實際供量之間存在不一致；另一方面對法治秩序的需求帶來對權利的渴望，但也帶來對權利的濫用和對他人權利的不尊重”[注]孫笑俠：《法治轉型及其中國式任務》，《蘇州大學學報》(法學版)2014年第1期。。因此，在現階段，消解政治方式的絕對性很有意義。

(一)單純政治方式已經不適應國家治理現代化的要求

由于革命需要政治動員，因而革命時期我們黨對講政治特別在意，這是革命取得成功的經驗，但是這一經驗并不完全適宜在革命成功后的和平時期運用。由于歷史的慣性，執政者往往過于依賴政治方式路徑，其實政治問題的解決并不僅僅只有政治方式一種，特別是忽視運用法治方式解決政治管理問題，過去是不愿用，現在是不會用。基于政治方式的社會組織和動員，我們黨已經用了多年，這種政治決策和行為方式的確有很多優點，比如高效率、果斷性，特別是在形成國家意志、凝聚社會力量辦大事方面具有其他方式不可比擬的優越性。然而，在細節方面還是出現了很多的問題，也犯了很多的錯誤。果斷有時候成為武斷，而高效率有時也造成巨大的浪費，雷厲風行的決策和行為方式中帶有很多的專制色彩。各種形式的一票否決、撤職處分等，確實在推動工作中發揮了重要作用，然而很多成就的取得其成也權力敗也權力。政治方式推動的優勢在于管理者在決策和行為過程中，把權力的強勢、大氣、大膽以及自己對大局的把握發揮到了極致，故在很多情況下產生了很多效率高、影響大的政績，但也是因為權力，很多敗筆被掩蓋了起來。

在政治思維中，一般認為法律不過是維護權力統治的工具，這與法治思維和法治方式形成鮮明的對照，因為“法治思維是一種制度性思維、規則思維、權利思維、責任思維，要建制度、守規則、護權利、擔責任”的思維。[注]羅豪才：《基層治理與軟法之治》，《法制日報》2014年4月10日第6版。這就意味著，法治方式是一種需要小心謹慎、精細論證的思維方式，就事論事、講究程序、按部就班，相對政治決策方式來說效率也較低。在法治決策方式中雖然也有權力的運用，但權力的行使不是任意的，法律為權力的行使框定了基本的規則和程序，因而不能像政治方式那樣自由和隨意。在法治社會中，要求把政治問題轉化為法律問題在法律框架內來解決。從總體上看，法治方式與社會治理方式相適應，是一種趨于扁平化的權力運行模式。在治理能力現代化過程中，雖然強制措施不能完全去除，但必須逐步減少使用。在趨于扁平的管理模式中，強制只是一種需要常備但不一定常用、盡可能少用的最后手段，而且也要經過嚴格的法律程序。改革開放以來，我國經濟社會迅速發展，但全能主義的國家治理模式沒有根本的變化，這就產生了經濟社會治理的新要求與傳統的強國家管理模式的沖突，顯現出治理能力現代化的嚴重滯后。

(二)政治話語的空洞性導致政治方式必然被可操作的法治方式所取代

政治方式使用的政治話語在過去很長的歷史時期中發揮了極為重要的作用，但是，一些政治言辭在很多場景下已經顯現出其弊端，特別是在一些非政治的場合，對一部分不熱衷于政治的個體已經失去了動員力。很多公民已經發現(或從法律方法的角度看)，所有的權利如果不能個體化為個人的權利，都是難以操作和實現的空洞的權利。這當然不是說，政治動員方式已經沒有意義或力量，而是說在改革開放以后，特別是在全面推進法治中國建設的進程中，隨著人們權利意識的日益增強，政治言辭動員的效力已經大不如從前，在有些問題上的政治動員甚至可能會產生負面作用。有些政治動員的言辭，在過去曾打動過很多人，但在具體的法律關系面前已經很難顯現力量。當然，政治動員力在機關、黨員干部中還是有很大的影響力，只不過我們不能以對干部、黨員的要求來對待普通公民。對普通公民也像對待黨員干部一樣要求，這是政治方式的特點，但它不符合法治治理的要求。過去我們黨很善于用講政治、講大局的方式化解社會矛盾，但是，隨著法治觀念深入人心，這種方式變得不那么有效了。我們應該要求黨員干部講政治，但上訪人員關心的只是自身的利益。隨著我國社會主義法律體系的形成和完善，人們的權利意識迅速提升，法治方式已經被很多人所掌握，盡管還不是十分嫻熟，如果在這時我們仍沿用傳統講政治的方式來化解社會矛盾，實踐效果可想而知。

我們必須意識到，在法治國家和法治社會中，講法治就是講政治。無論是講政治還是講法治，在某種意義上都是一種修辭策略，這種修辭策略對人們的思想會程度不同地產生影響。“修辭的介入既有可能干預人們對何為事實的認知，也可能干預人們對善意和惡意的理解。”[注]李 晟：《修辭視角中的“思想自由市場”及其影響》，《華東政法大學學報》2014年第2期。在有些人看來，講法治似乎蘊含著利用法律對抗黨的領導的意味，因為領導就是能夠掌握權力，并運用權力進行政治動員，實現政治目標。由于法治的存在，在有些時候政治動員會受到法律的制約，會發生究竟是權大還是法大的問題，以至于講政治與講法治會發生沖突，這是最考驗法治的時刻，如果法律至上得不到體現就會出現法治的危機。當然，在法治方式中不是沒有權力的運用，而是權力的運用需要接受法律的約束，需要按照法治的原則來行使。法治方式是通過賦予權利并保護權利來調動公民參與國家和社會治理的積極性，而政治方式則是喜歡動員群眾參與國家和社會的管理。因為群眾和人民都是集合概念，因而盡管口頭上是人民、群眾，但實際上依然是權力在操控“人民”。法治方式是建立在個體主義基礎上的治理，而政治方式則是建立在集體主義基礎上的治理。哈耶克說：“集權主義思想的悲劇在于：它把理性推到了至高無上的地位，卻以毀滅性而告終。因為它誤解了理性成長所依據的那個過程。”[注][英]哈耶克：《通向奴役之路》，王明毅等譯，中國社會科學出版社1997年版，第157頁。因此這是一條通向奴役之路，對此學界似乎已經有了基本的共識。由管理向治理轉變的目的就是要扭轉政治權力動員的絕對性，調動公民和社會組織參與國家治理的積極性。

需要說明的是，肯定法治方式對提升國家治理能力的意義并不是完全否定傳統政治方式的作用，而是要改革過去過度依賴政治權力的做法，重視發揮法治作為一種特殊政治形式的功能。而且我們所堅持的是在社會主義核心價值觀基礎上的法治方式，民主、法治等都是其中的內容。運用法治方式完善國家治理體系、提升國家治理能力是世界潮流，我們的法治建設就是順應了當今世界法治發展的潮流。當前，在法治觀念日益普及的背景下，權大于法的政治言辭已經被迫潛伏，很難拿到臺面上來講。盡管權力專橫現象依然存在，但是政治失靈的情況已經出現。政治動員的老辦法不管用，權力壓服的硬辦法因法治而不敢用，法治這種新辦法不太會用，這是目前我們面臨的最大窘境。我們必須清醒地認識到，在依法治國的語境中，提高國家治理能力，實現國家治理體系和治理能力現代化，要求我們大幅度提高對法治方式的駕馭能力。

現在，法治已經開始占據意識形態的主流，反對法治的聲音日益減少，然而有些人對法治的解釋應引起我們的深思。如有人認為法治有五個關鍵點：一是以堅持黨的領導為堅強保證；二是以維護公平正義為價值追求；三是以保障公民合法權益為根本任務；四是以規范權力為關鍵環節；五是以培育全民法治信仰為基礎工程。[注]李小敏：《深刻領會習近平總書記法治建設重點論述，在新的起點上寫好法治中國的江蘇篇章》，《法制日報》2014年4月12日第2版。這種對法治的認識在當下無疑是全面的，在政治上也是正確的。但筆者認為，這種全面的認識不是建立在邏輯統一性基礎上的。堅強保障、價值追求、根本任務、關鍵環節和基礎工程之間是一種什么樣的邏輯關系？如果邏輯關系不明確，作為意識形態的法治概念的作用就會減弱。如今社會各界廣泛的共識是法治要約束政黨和政府的權力，講法治就要把權力圈在籠子里面，因而法治就是落實我們黨的黨章關于“黨必須在憲法和法律范圍內活動”的規定。堅持黨的領導是毫無疑義的，這也是憲法原則之一，但在講法治的時候需要強調“黨必須在憲法和法律范圍內活動”，不能將法治方式等同于堅持黨的領導。如果僅從黨的領導的角度解釋法治，難以表達法治的基礎性含義，等于又回到了傳統的政治方式上去了。

目前，對于提升干部的法治意識，把法律作為修辭構造法治意識形態，在學界也有不同的認識。蘇力認為：現在法治作為理想已經變成公眾的追求和一種新的流行話語，然而一旦變得公眾化和流行化，任何復雜的問題都很容易被簡單化，變成一種不假思索且無須思索的應然，因而在社會轉型期需要防止過分迷信法治，法治改革比經濟體制改革難度大得多[注]蘇力：《社會轉型不能過分迷信法治》，2014-01-07.http://www.lawinnovation.com/html/bwgs/29465827.shtml.。但筆者認為，今天中國面臨的問題不是迷信法治，而是法治建設剛剛起步，國家和社會治理體系的法治化程度還不夠高，治理者運用法治思維和法治方式的能力還不強，現在還需要運用法治方式提升國家和社會的治理能力。

(三)以法治方式提升治理能力是中國現代化建設的重要組成部分

在中國實現現代化的進程中，過去我們更側重于物質技術層面，對制度與管理等軟實力方面有所忽視，因而全面推進法治中國建設、推進國家治理體系和治理能力的現代化、提升中國的軟實力是我們當前面臨的艱巨任務。實施法治需要法律方法，但是有一個理論問題也許需要我們反思：我們所追求的現代法治已經被后現代主義所瓦解，我們所要樹立的法治思維與法治方式在西方法學界已經被解構，甚至作為法治思維基礎的法律思維與法律方法是否能夠成立都已經成了問題，以美國為代表的西方已經遭遇后現代的責難，因而有學者提出，我們有必要繼續走他們的老路嗎？是否可以超越現代而直接進入后現代？就人類文明的進程來說，也許我們無法繞過現代化的路徑，只不過我們在沒有實現現代化的時候，已經提前知道了西方后現代所揭示的法治困境，也許這可以使我們今天的法治建設以及國家治理體系的完善能少走一些彎路。的確，過度的現代化值得我們反思，也許今天西方國家遇到的后現代問題就是我們將來法治的窘境，但毫無疑問，我國仍然需要大力加強法治建設。雖然現在西方經濟社會出現的問題是對西方傳統法治的挑戰，但這不能成為我們不去學習西方法治經驗的理由，美國人的法律思維即使在他們自己看來也有些過頭，但這也比我們因法治不發達而產生很多困擾我們的問題要好得多。我們不能因為后現代法學解構法治、政府等的功能，就主張無政府主義，不能因為后現代法學消解法治的絕對性就認為法治現代化在中國沒有意義。西方國家運用法治思維和法治方式提升治理能力的做法對我們有重要的啟示。筆者認為，在今后一個相當長的時期內，運用法律方法或法治方式來提升國家治理能力是正確的選擇。

三、運用法治方式提升國家治理能力的意義

從法治的角度看，國家治理能力主要包括四個方面：一是治理者對社會關系和治理行為制度化的建構能力。現代化的國家治理需要治理者嫻熟地掌握立法方法和技術，能夠創設適合社會發展的法律制度。法律制定得越好，人們越能理解、解釋和運用法律。良好的法律制度需清晰明了，需要解釋的問題不多，就便于執行，產生的誤解就少，所顯示的國家治理法治化的程度就越高。二是嫻熟掌握運用法律或者法治方法化解社會矛盾的能力，包括運用法治方法處理危機的能力。三是運用法治方式凝聚改革共識的能力。有關社會發展的重大問題需要充分協商，法治就是要為協商探討提供寬松的制度環境，防止決策中的武斷與專橫，要堅決杜絕用壓服的方式貫徹個人的意圖。四是思維方式的法治化，即提升運用法律語詞引領意識形態、追求法治、實現社會公平正義的能力。運用法治方式提升國家治理能力有重要的意義，概括起來有如下幾個方面：

(一)運用法治方式提升國家治理能力是實現國家治理體系現代化的途徑

盡管后現代主義對現代化提出了很多的責難和詬病，但是現代化仍是我們難以超越的階段，國家治理能力的現代化也是我們必須面對的任務。治理能力的現代化就是法治化[注]陳金釗：《運用法治方式提升國家治理能力》，《新疆師范大學學報(哲學社會科學版)》2014年第3期。，治理能力的法治化主要包括思維和行為方式法治化。決策主體要經常審視自己的權力資格，主體言辭要符合法治精神，行為不違背規則和程序。行為目的在于保障人權的實現，追求社會的公平正義。治理主體決策思維方式的法治化就是治理主體掌握法治思維方式，具有正確理解、解釋和運用法律的能力。國家和社會治理能力是全面的，不僅表現在行動能力上，還表現在言辭能力上；不僅表現在決策水平上，還表現在決策的執行力上。

治理是指“各種公共或私人組織、個人或機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并采取聯合行動的持續過程。這既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排”[注]The Commission on Global Governance，Our Global Neighbourhood(Oxford: Oxford University Press，1995) 4．。但是，人們服從制度性安排意味著什么？是不是只要有了制度，治理能力就會提高了呢？顯然制度與制度能力是兩回事。制度性安排以及對制度的服從是必要的，然而，我們必須認識到對國家法律制度的理解能力是國家治理能力的重要組成部分。提升國家治理能力就“要提高領導干部運用法治思維和法治方式的能力，以法治來凝聚改革共識、規范發展行為、促進矛盾化解、保障社會和諧。要構建決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行體系，健全懲治和預防腐敗體系，建設廉潔政治，努力實現干部清正、政府清廉、政治清明。要形成科學有效的權力制約和協調機制，加強反腐敗體制機制創新和制度保障，健全改進作風常態化制度。要維護憲法法律權威，深化行政執法體制改革，確保依法獨立公正行使審判權檢察權，健全司法權力運行機制，完善人權司法保障制度，保證人民依法享有廣泛的權利和自由，保障人民群眾對美好生活的向往和追求”[注]林振義：《如何認識推進國家治理體系和治理能力現代化？》，《光明日報》2013年11月28日。。在法治社會中，國家治理能力發揮作用的前提是有正確理解、解釋和運用法律的能力。沒有這種能力或這種能力不強，法律不可能對社會關系實現有效的調整，因為徒法不足以自行，任何法治都是由人參與其中的法治。

(二)以法治方式提升國家治理能力能減少以法律的名義的亂象

國家治理體系和治理能力的法治化是轉型社會最根本的問題。我們黨提出用法治思維和法治方式化解社會矛盾，實際上是感覺到了國家治理能力的不足，因而需要提升法治思維水平。然而，事情還遠不是如此簡單，現在提升法治思維水平，在很大程度上已經是形勢所迫，。在全面推進法治中國建設的過程中，治理能力必須與之相匹配。我們發現，很多公民對法治的敏感程度已經超過了部分官員。當有些人還沉迷于權大于法的時候，公民已經開始使用法律方式維護權利。這主要是因為，我國的社會主義法律體系是現代化的法律體系，權利本位是其起支配作用的理念，盡管其中的權利體系不是很完善。當很多干部還沒有真切地理解《物權法》內涵和意義的時候，許多民眾已經根據《物權法》來捍衛自己的權利了。當很多企業主還在抱怨《勞動合同法》超前的時候，勞動者已經意識到這部法律對自己的意義了。不僅如此，我們很多干部以為制定法律是為了方便管理的時候，很多對法律沒有多少信仰的個體已經開始“消費”法律了。

可以說，在很多治理者的法治思維能力和使用法治方式的能力還沒有得到全面提升的時候，各種利用“法治方式”的虛假訴訟已經大量出現。據溫州檢察院調查發現，一些虛假訴訟成了不法分子“淘金”的手段。比如，通過虛假訴訟將公司資金據為己有，變相套取合伙人資金，借助虛假訴訟將抽逃資金合法化，制造虛假訴訟節省匯費、稀釋債務等[注]王春、陳曉娟：《虛假訴訟成不法分子“淘金”手段》，《法制日報》2014年1月4日第8版。，這其中反映出的問題值得我們深思。另據中央電視臺“今日說法”節目2014年1月6日報道，“通過沒有交通信號燈控制或者警察指揮的交叉路口，遭遇對方向來車，左轉彎未讓直行車先行的負全責”的法律規定，既是駕駛員應該遵循的規則，也是交通執法中認定責任的標準，但令人意想不到的是，在東北某地竟然被某個不法分子用來作為“碰瓷”敲詐、騙保的手段。法治方式雖然具有更多的理性成分，但法治是一種工具，誰都可以運用，如果沒有對法律價值的追求，有些人就可能把法治方式的弊端發揮到極致。出現這種亂象的原因主要有如下三個方面：

第一，就國家治理的權力主體方面的因素來看，是過于重視運用權力實現控制目標，管理者有把權力發揮到極致的絕對化傾向。官員必須誠信、公正地行使被賦予的權力，不得超越權力的界限，這是法治的核心要求。然而，目前有些官員并不這么認為，他們之所以喜歡法治，是因為看中了法治能夠強化管理的功能，認為運用“法治方式”更便于管理。“人類使用權力主要是為了獲得控制的能力。有權力者控制無權力者。追隨位高權重者被授予權力，或占有權力。我稱這種權力類型為控制權力，有可能是肉體控制、思想控制、道德控制或者政治控制。這些都是權力的不同展現形式。”[注][美]戴維·霍爾：《大轉折時代的生活與思維方式的大轉折》，熊祥譯，中信出版社2013年版，第256頁。然而，官員們很快就會發現，權力與法治聯姻不可能使管理更加“方便”。在國家治理現代化過程中權力是被遏制的對象，權力的絕對化在現代化治理體系中屬于被克服的對象。在社會轉型時期，權力的科層控制將會轉向權力的影響力控制，權力的絕對性將不復存在。但就目前來說，控制意義上的權力和影響力意義上的權力將會交叉發揮作用。總的發展趨勢是，隨著法律社會化的不斷發展和國家治理體系的現代化，再加上現代網絡通訊技術的發展，控制型權力逐步失去了往昔的力量[注]當然，由于傳播技術的進步也出現了權力控制進一步強化的現象。，因為“控制型權力的不人道之處在于對其他人使用致命的力量，這個缺點很快就會成為其最后的痕跡”[注][美]戴維·霍爾：《大轉折時代的生活與思維方式的大轉折》，熊祥譯，中信出版社2013年版，第257頁。。然而我們需要明白，控制性權力向影響力的權力轉化需要很長一個歷史階段。

第二，從參與國家治理的民間主體看，一部分公民總是把握不住權利的邊界，在行為中呈現對權利追求的絕對化傾向。雖然法治要求必須提供基本的人權保障，但是任何權利都是有邊界的，不存在絕對的權利。很多人擔心，社會主義法律體系形成以后，公民的權利意識可能不會跟進，這種擔心是多余的，因為權利的本質是利益，因利益而追求法治基本可以做到無師自通。法治意識的形成可能自然生長比較困難，但是，捍衛權利的本能似乎不用太擔心。我們可以看到，過度上訪以獲得利益的方式已經使傳統的“法治方式”捉襟見肘。很多公民所理解的法律只有權利沒有義務，只有利益沒有責任，甚至在沒有法律規定的情況下已經衍生出很多的法外權利。上訪人數的增多不僅是對政府有了更多的信任，而主要是一部分人從中獲得了超越合法權利的額外利益。

第三，從文化的角度看，之所以會出現“法治方式”的亂象，是因為我們的文化在整體結構上過于強調辯證法，忽視形式邏輯至少是不重視形式邏輯。這種不講形式邏輯的表現主要是：一方面我們強調規則的重要性，認為無規矩不成方圓，但另一方面我們常常又基于規則的缺陷而遷就權宜之計，結果就出現集體不講規矩。我們的文化中缺乏規則意識，更缺乏認真對待規則的精神。“一百年來的中國，從立憲派到革命派，從復古派到西化派，從民族主義到國家主義，從市場原教旨主義到民主萬能論，有太多的觀念傳銷者告訴我們存在著一種‘包醫百病’的藥方，遍體鱗傷之后，也許我們在沖鋒陷陣之前，表現出一點點的猶豫。”[注]劉瑜：《諸善之間》，《讀者》2014年第1期，第47頁。這種猶豫也許就是由法治所提供的環境。中國人往往不愿意遵循邏輯進行思維，受利益最大化的驅使導致思維呈現過度的實用主義傾向，從而排斥邏輯。[注]參見李斌：《中國式思維排斥邏輯》，http://bbs.sciencenet.cn/blog-39714-759021.html，最后訪問日期2014年1月22日。辯證法本來是我們正確認識世界和改造世界的方法論，但是，法治思維方式更多的是運用形式邏輯的規則，然而，我們文化的骨子里面對形式邏輯是輕視的。把這種思維帶進對法治的認識，結果是法律權威的喪失。如果沒有形式邏輯的推演模式，法律就是任意選擇、廢止、修正的文本。我并不反對在法律適用過程中對法律規定的廢止、修正和選擇，但是如果沒有基本的邏輯推演，法律作為規范還有什么意義！所以，要想使法律發揮功能就必須認真對待規則，對法治方式也應該有基本的共識。無論官民，利用法律維權都不能過度。法治方式應該是對法律的正確理解和恰當運用。

(三)提升治理的理性化程度保障國家的長期穩定與繁榮

法治方式是提升國家治理能力的有效途徑。“國家治理能力，是運用國家制度管理國家和社會各方面事務的能力，包括促進國家經濟社會發展、應對重大突發事件、維護國家安全利益、提升人民幸福生活水平等方面的能力。”[注]陳金龍：《推進國家治理體系和治理能力現代化》，《南方日報》2013年11月30日第9版。這種能力是通過治理組織的整體素質表現出來的，即治理團隊的整體能力得以發揮。就個體來說，治理能力的表現是多方面的，比如，掌握領導技巧、提升領導魅力的領導能力，學會科學決策、避免重大失誤的決策能力，重視目標執行、提高團隊績效的績效管理能力，運用激勵技巧、點燃激情的激勵下屬的能力，教練培訓、提升下屬的能力，善于授權放權、修煉無為而治的授權能力，不斷學習創新、保持團隊活力的學習創新能力，學會團隊協調、促進團結凝聚的團隊組織能力。這些雖然都屬于管理科學意義上的能力，但在法治社會這些能力都與作為基礎性的法律思維能力有關。治理能力的發揮與制度環境有緊密的關系，在威權主義之下擺平就是能力，能夠團結住領導就是能力，能夠糊弄住下級和鎮住被管理對象就是能力，但在法治社會這一套老辦法正在失靈。在權利意識和法治意識已經覺醒的國民面前，國民的利益因法律的支持而理直氣壯，治理者不按照法治方式行事就會招致批評。在新的形勢下，不管治理者是否同意，治理能力已經與法律、法治聯系起來了，因而治理能力也必須隨之發生改變，講法說理、用法治方式化解社會矛盾就成了時代的要求。然而在法治之下新問題也隨之出現了，治理者不僅面臨著不斷完善的法治問題，而且還有更復雜的社會問題以及對法治方式的不同理解。因為官和民在理解制度時的立場有時是不一樣的，對法治方式的理解運用更是存在很大差異，但法治已經來到了治理者的身邊，并且正在沖撞著傳統的管理方式。[注]參見陳金釗：《“法治方式”對中國的沖撞及其反思》，《東方法學》2014年第2期。面對這種情況，我們必須順應時勢，積極追求法治，以法治方式促進國家治理體系和治理能力的現代化。