農(nóng)藥包裝廢棄物回收:上海經(jīng)驗(yàn)和啟示

中國社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所 魏 珣

農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心 金書秦

中國是最大的農(nóng)藥消費(fèi)國，2011年中國消費(fèi)的農(nóng)藥超過178.7萬噸。①數(shù)據(jù)來源:國家統(tǒng)計(jì)局、環(huán)境保護(hù)部《2012中國環(huán)境統(tǒng)計(jì)年鑒》。農(nóng)藥的過度使用造成許多污染和健康問題，有豐富的研究集中在過度噴灑農(nóng)藥導(dǎo)致的環(huán)境和健康問題上，卻很少關(guān)注到農(nóng)藥包裝廢棄物的隨意丟棄也已經(jīng)成為農(nóng)村環(huán)境新問題(金書秦，2013)。根據(jù)農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心、國家棉花產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究室在全國棉區(qū)對(duì)近1500個(gè)農(nóng)戶的調(diào)查，約62%的農(nóng)戶在稀釋完農(nóng)藥后直接將包裝丟棄在田間或水中。②該調(diào)查為2013年7～9月實(shí)施，由農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心杜珉研究員主持，在全國三大棉區(qū)共計(jì)回收有效農(nóng)戶問卷1458份。據(jù)估算，我國每年廢棄的農(nóng)藥包裝物約有32億多個(gè)，包裝廢棄物重量超過10萬噸，而包裝中殘留的農(nóng)藥量占總重量的2% ～5%(焦少俊，2012)。一方面，包裝本身為塑料或玻璃制品，不易降解，對(duì)水體、土壤造成污染;另一方面，更為嚴(yán)重的是包裝袋(瓶)中殘留的農(nóng)藥則直接進(jìn)入水體或土壤環(huán)境，造成嚴(yán)重的污染和健康威脅。

一、農(nóng)藥包裝物隨意丟棄的政策和理論解釋

在政策安排上，對(duì)農(nóng)藥包裝廢棄物進(jìn)行管理的必要性逐步得到認(rèn)識(shí)，但仍然處于初步階段。《農(nóng)藥使用環(huán)境安全技術(shù)導(dǎo)則》(HJ556-2010)提出“完好無損的包裝物可由銷售部門或生產(chǎn)廠家統(tǒng)一回收”。2011年環(huán)境保護(hù)部下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作的意見》(環(huán)發(fā)［2011］29號(hào))，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了對(duì)農(nóng)藥包裝廢棄物管理的要求。2013年國務(wù)院辦公廳下發(fā)的《近期土壤環(huán)境保護(hù)和綜合治理工作安排》(國辦發(fā)［2013］7號(hào))將“建立農(nóng)藥包裝容器等廢棄物回收制度”列為土壤污染防治的主要任務(wù)之一。盡管在政策形式，從部門規(guī)定上升到國務(wù)院文件，體現(xiàn)了國家對(duì)該問題的重視，但是至今尚無具體的政策安排，缺乏有效手段。

農(nóng)藥廢包裝的隨意丟棄可以歸結(jié)為外部性問題，即農(nóng)戶保留或妥善處理廢包裝的成本無法通過出售農(nóng)產(chǎn)品或其他市場(chǎng)渠道收回。農(nóng)藥包裝被隨意丟棄的關(guān)鍵原因有兩個(gè)方面:一方面，空的農(nóng)藥包裝無法進(jìn)入農(nóng)戶的家庭再利用體系，相比其他廢棄物而言，并且因?yàn)橛幸欢ǖ奈ｋU(xiǎn)性，農(nóng)藥包裝對(duì)于農(nóng)戶而言是純廢棄物;另一方面，我國尚未建立起像普通廢舊紙張、塑料等類似的農(nóng)藥廢包裝回收市場(chǎng)，農(nóng)戶沒有收集農(nóng)藥廢包裝的動(dòng)力。

國際上，無論是發(fā)達(dá)國家(如澳大利亞、比利時(shí))，還是發(fā)展中國家(如巴西)都開展了農(nóng)藥包裝廢棄物回收方面的探索，并取得一定成效。外部性內(nèi)部化的實(shí)質(zhì)是在政府、市場(chǎng)、社會(huì)主體之間進(jìn)行合理的責(zé)任分擔(dān)，從而內(nèi)化外部關(guān)系、消除外部效應(yīng)(金書秦等，2010)。基于三類主體的責(zé)任分工，在世界范圍來看，農(nóng)藥包裝廢棄物回收的模式可以分為三類(何在中、金書秦，2013):第一類遵循污染者付費(fèi)原則，主要由農(nóng)戶承擔(dān)回收的責(zé)任，例如德國、澳大利亞、加拿大。第二類是遵循生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度，主要由農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)承擔(dān)回收的責(zé)任，比利時(shí)、法國大抵沿用該模式。第三類是政府購買或提供全部或部分公共服務(wù)，由政府財(cái)政承擔(dān)回收的主要責(zé)任。

二、上海市探索農(nóng)藥包裝廢棄物回收的主要做法

上海市崇明縣自2005年就開始在農(nóng)藥包裝廢棄物回收方面進(jìn)行探索，其他區(qū)縣也陸續(xù)展開，走在全國前列。總體而言，上海的農(nóng)藥包裝廢棄物回收采取以上歸納的第三類模式，即政府財(cái)政承擔(dān)回收的主要責(zé)任，不同區(qū)、縣之間具體的實(shí)施方式又有所差異。

(一)嘉定:捆綁農(nóng)藥補(bǔ)貼政策，強(qiáng)制回收。

嘉定區(qū)自2010年開始實(shí)施農(nóng)藥包裝廢棄物回收工作，其關(guān)鍵措施是將農(nóng)藥包裝廢棄物回收與補(bǔ)貼農(nóng)藥掛鉤。該區(qū)結(jié)合本區(qū)蔬菜和水稻種植的特征，每年更新補(bǔ)貼農(nóng)藥目錄，目錄內(nèi)的農(nóng)藥農(nóng)戶只需自付20%的藥價(jià)，補(bǔ)貼農(nóng)藥實(shí)行連鎖經(jīng)營和統(tǒng)一發(fā)放。農(nóng)戶每次購買補(bǔ)貼農(nóng)藥必須“四物齊全”，即身份證、IC卡(存儲(chǔ)農(nóng)戶種植面積等基本信息)、田間檔案(打藥記錄)、上次購買的農(nóng)藥包裝。通過這種強(qiáng)制措施，基本實(shí)現(xiàn)補(bǔ)貼農(nóng)藥包裝廢棄物的全回收。據(jù)估算，補(bǔ)貼農(nóng)藥占全區(qū)農(nóng)藥消耗量的一半左右。

回收的具體操作由各鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)服務(wù)中心負(fù)責(zé)，結(jié)合蔬菜補(bǔ)貼農(nóng)藥連鎖經(jīng)營網(wǎng)點(diǎn)和水稻統(tǒng)供農(nóng)藥發(fā)放點(diǎn)，共設(shè)立11個(gè)回收網(wǎng)點(diǎn)，集中回收后交由有資質(zhì)的危險(xiǎn)廢棄物處置公司焚燒處理。區(qū)財(cái)政補(bǔ)貼對(duì)網(wǎng)點(diǎn)回收工作以每噸農(nóng)藥包裝廢棄物14 223元進(jìn)行補(bǔ)貼，另外支付處置費(fèi)用(包含運(yùn)輸)為3585元/噸(2012年價(jià)格)。2010～2012三年累計(jì)回收農(nóng)藥包裝廢棄物126余噸。

其主要問題有:對(duì)于不在補(bǔ)貼目錄中的農(nóng)藥包裝廢棄物，盡管收集點(diǎn)接受，但是由于缺乏對(duì)農(nóng)戶的激勵(lì)，回收效果不好。

(二)崇明、奉賢:利用供銷網(wǎng)絡(luò)，激勵(lì)農(nóng)民積極性。

根據(jù)上海市對(duì)崇明“生態(tài)島”的定位，崇明縣自2005年開始實(shí)行農(nóng)藥包裝廢棄物回收探索。崇明主要利用供銷社①供銷社供應(yīng)全縣70%以上的農(nóng)藥。網(wǎng)絡(luò)，在全縣設(shè)立27個(gè)回收點(diǎn)。通常由村保潔員或河道管理員兼職擔(dān)任農(nóng)藥包裝廢棄物回收員，回收員按照農(nóng)藥袋0.025元/個(gè)、農(nóng)藥瓶(包括玻璃和塑料)0.05元/個(gè)向村民回收，由其分類(塑料袋、塑料瓶、玻璃瓶)、整理、捆扎后以相同價(jià)格交至對(duì)應(yīng)的集中回收點(diǎn)，年終區(qū)財(cái)政以其回收業(yè)績的40%支付其回收?qǐng)?bào)酬。

根據(jù)核算，2012年，每噸農(nóng)藥包裝廢棄物的回收費(fèi)用為8820元，處置費(fèi)用為2540元，回收資金包括按件直接支付給農(nóng)戶的費(fèi)用、回收員補(bǔ)貼、網(wǎng)點(diǎn)補(bǔ)貼三部分。2012年共回收廢棄物150.5噸，包括瓶313.31萬只，袋1828.05萬個(gè)。

奉賢區(qū)自2011年開始在其所轄兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)試點(diǎn)，2012年在全區(qū)全面展開，其做法與崇明縣類似，結(jié)合供銷社和農(nóng)資銷售公司建立集中回收網(wǎng)點(diǎn)。與崇明按件計(jì)價(jià)不同的是，奉賢實(shí)行按重計(jì)價(jià)，農(nóng)戶交回農(nóng)藥包裝可獲得3元/公斤的報(bào)酬。區(qū)財(cái)政補(bǔ)貼回收費(fèi)用為10 000元/噸，處置費(fèi)用為4000元/噸。

崇明和奉賢的做法較好地鼓勵(lì)了農(nóng)戶交回農(nóng)藥包裝的積極性，但同時(shí)也帶來了一些問題，由于3元/公斤的價(jià)格甚至高于市場(chǎng)上普通廢物(如報(bào)紙)的回收價(jià)格，有農(nóng)民將非農(nóng)藥包裝廢棄物也夾在其中以獲取補(bǔ)貼，造成財(cái)政資金的浪費(fèi)。

(三)松江:政府提供基礎(chǔ)設(shè)施。

松江區(qū)自2008年開始實(shí)行農(nóng)藥包裝廢棄物回收，區(qū)內(nèi)農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織化程度較高，大部分為家庭農(nóng)場(chǎng)或合作社，其對(duì)農(nóng)藥包裝廢棄物回收的主要做法是:由區(qū)財(cái)政出資建造65個(gè)專用的垃圾回收站(每個(gè)面積5平方米)，農(nóng)資公司向農(nóng)戶配送農(nóng)藥時(shí)，農(nóng)戶自愿將包裝廢棄物裝袋并交還，每袋可獲得10元的補(bǔ)助，由配送車送至回收站，最后由專業(yè)處置公司拉走進(jìn)行焚燒處置。每噸垃圾的回收費(fèi)用為13 000元，處置費(fèi)用為3500元，由區(qū)財(cái)政按照處置公司的計(jì)量重量結(jié)算。

由于目前尚沒有標(biāo)準(zhǔn)的垃圾袋，因此農(nóng)戶裝袋具有隨意性，另外垃圾回收站缺乏必要的安全措施，成為周邊居民特別是兒童的安全隱患。

三、小結(jié)

綜上，對(duì)上海市各區(qū)縣在農(nóng)藥包裝廢棄物回收方面的探索歸納如表1。

上海市在農(nóng)藥包裝廢棄物回收和處置方面走在全國前列，但是需要注意的是，上海市的財(cái)政實(shí)力非一般地區(qū)可比，其理念值得借鑒，但具體做法未必能夠在其他地區(qū)推廣。此外，區(qū)縣各有特點(diǎn)，但也存在一些共性的問題，未來在全國范圍實(shí)施農(nóng)藥包裝廢棄物回收制度應(yīng)當(dāng)盡量避免:

表1 上海各區(qū)縣農(nóng)藥包裝廢棄物回收體系特點(diǎn)歸納

第一，對(duì)農(nóng)藥包裝廢棄物的清洗沒有任何要求。國際上無論是發(fā)達(dá)國家(如德國、比利時(shí)、美國)，還是發(fā)展中國家(如巴西)，基本的要求都是農(nóng)戶在打藥時(shí)將包裝物清洗三遍以上才能交回，且清洗的水應(yīng)倒入噴霧器與藥液一起噴灑。這樣才能保證交回的包裝物具有一定的清潔性，否則就是將分散的污染變?yōu)榧械奈廴荆焕诤笃诘奶幚砗吞幹谩?/p>

第二，回收過程除崇明縣外，普遍缺乏對(duì)包裝物的分類，塑料袋、瓶、玻璃混合一起，不利于后期處置。另外儲(chǔ)存和運(yùn)輸過程中的安全措施尚不完善，容易造成局部農(nóng)藥殘留量的富集，影響工作人員和周邊居民健康。

第三，處置方式單一，目前全部為高爐焚燒。塑料制品焚燒產(chǎn)生二惡英是高度致癌物質(zhì)，此外，包裝物中農(nóng)藥殘留集中焚燒可能對(duì)周邊大氣環(huán)境造成嚴(yán)重影響。

四、啟示

當(dāng)前，生態(tài)文明建設(shè)已經(jīng)成為國家頂層設(shè)計(jì)“五位一體”中的重要一極，農(nóng)業(yè)生態(tài)文明則是整個(gè)生態(tài)文明建設(shè)的重中之重。農(nóng)業(yè)環(huán)境治理已經(jīng)成為美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的核心要素，各項(xiàng)制度也在陸續(xù)開展研究或探索。上海經(jīng)驗(yàn)對(duì)于我國其他地區(qū)開展農(nóng)藥包裝廢棄物回收有以下四個(gè)方面啟示。

(一)各地啟動(dòng)回收工作刻不容緩，但要合理選擇適合本地區(qū)的回收模式。

上海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，政府關(guān)注的焦點(diǎn)已經(jīng)超越稅收、GDP等傳統(tǒng)的內(nèi)容，更多地關(guān)注提供公共服務(wù)，環(huán)境保護(hù)是其中最為重要的部分之一。其政府財(cái)力雄厚，工業(yè)和城市生活污染治理能力相對(duì)成熟，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域是短板。農(nóng)業(yè)份額在整個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)中分量很低，公共財(cái)政有能力承擔(dān)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)所帶來的環(huán)境問題的治理成本。而2002年申辦成功、2010年舉行的上海世博會(huì)則為上海在2005年就開始農(nóng)藥包裝廢棄物回收工作提供了最初動(dòng)力。因此，為了取得立竿見影的效果，政府愿意直接主導(dǎo)和推動(dòng)該項(xiàng)工作的實(shí)施。對(duì)于全國其他地區(qū)，盡快啟動(dòng)農(nóng)藥包裝廢棄物回收工作刻不容緩，但應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)氐呢?cái)政實(shí)力、行政能力、農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織化程度等因素選擇合適的回收模式。例如在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的江浙地區(qū)，可以大致模仿上海模式;在不太發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)，則應(yīng)更多強(qiáng)調(diào)農(nóng)藥企業(yè)的生產(chǎn)者責(zé)任;在農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織化、規(guī)模化較大的地區(qū)，則應(yīng)充分調(diào)動(dòng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體積極性。

(二)立足農(nóng)業(yè)發(fā)展實(shí)情，將包裝回收納入農(nóng)技服務(wù)體系。

我國農(nóng)業(yè)長期以來具有小規(guī)模分散經(jīng)營的特征，在對(duì)各利益相關(guān)責(zé)任劃分的時(shí)候要充分考慮這一特征，“污染者(農(nóng)民)付費(fèi)原則”目前尚不太適用于我國農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)主要從正面激勵(lì)入手(金書秦等，2013)。農(nóng)藥包裝回收不是一個(gè)孤立的事情，而應(yīng)將其納入合理使用農(nóng)藥的相關(guān)技術(shù)服務(wù)體系中去。一方面，對(duì)農(nóng)戶在農(nóng)藥包裝物清洗、回收等行為進(jìn)行宣教、引導(dǎo)和鼓勵(lì)。針對(duì)農(nóng)藥的使用，開展農(nóng)民用藥知識(shí)和技能培訓(xùn)，提升農(nóng)民的環(huán)保意識(shí)，對(duì)農(nóng)民用藥和農(nóng)藥包裝物回收進(jìn)行技術(shù)指導(dǎo);另一方面，要結(jié)合農(nóng)業(yè)發(fā)展新趨勢(shì)，推動(dòng)農(nóng)藥包裝廢棄物回收。未來，專業(yè)大戶、合作社等新型主體將成為我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營的重要力量，這些農(nóng)業(yè)發(fā)展的新趨勢(shì)將為農(nóng)藥包裝廢棄物的回收帶來機(jī)遇。例如通過引導(dǎo)成立植保專業(yè)合作社，農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)公司等形式，建設(shè)一批農(nóng)藥噴灑、包裝物清洗、包裝物回收等專業(yè)農(nóng)業(yè)服務(wù)主體，讓這些主體走向田頭。農(nóng)業(yè)經(jīng)營的規(guī)模化、組織化和專業(yè)化的提高，將為農(nóng)藥包裝廢棄物回收制度提供更好的實(shí)踐土壤。

(三)整合已有政策，強(qiáng)化源頭管理。

對(duì)農(nóng)藥生產(chǎn)者的源頭管理是農(nóng)藥包裝廢棄物實(shí)現(xiàn)有效回收、再利用的重要保障。一方面，強(qiáng)化農(nóng)藥包裝的標(biāo)準(zhǔn)管理，例如對(duì)不同類型的農(nóng)藥規(guī)定使用不同材料的包裝物，以便實(shí)現(xiàn)包裝廢棄物有效的回收、分類和再利用。不斷推動(dòng)科學(xué)技術(shù)在農(nóng)藥包裝物上的應(yīng)用投入，例如包裝材料的技術(shù)升級(jí)，包裝物的可追溯識(shí)別等技術(shù)應(yīng)用。在包裝分類管理的基礎(chǔ)上，整合現(xiàn)有的農(nóng)資補(bǔ)貼政策，要求進(jìn)入補(bǔ)貼目錄的農(nóng)藥企業(yè)必須進(jìn)行一定比例的包裝廢棄物回收。另一方面，通過增值稅調(diào)節(jié)。《中華人民共和國增值稅暫行條例》規(guī)定:納稅人銷售或進(jìn)口飼料、化肥、農(nóng)藥、農(nóng)機(jī)、農(nóng)膜增值稅率為13%。明確農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)用于回收農(nóng)藥包裝物的材料、運(yùn)輸、加工成本作為農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)增值稅抵扣項(xiàng)從課稅基數(shù)中扣除。明確農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)使用回收利用的包裝物進(jìn)行再加工與生產(chǎn)時(shí)給予增值稅率的優(yōu)惠。

(四)健全法規(guī)體系，強(qiáng)化制度保障。

有效的法規(guī)體系是農(nóng)藥包裝物回收制度安排的基礎(chǔ)。我國目前關(guān)于農(nóng)藥包裝物回收的法規(guī)僅《固體廢棄物污染環(huán)境防治法》規(guī)定了農(nóng)藥生產(chǎn)銷售企業(yè)、使用者承擔(dān)農(nóng)藥包裝廢棄物污染防治責(zé)任，但對(duì)如何分擔(dān)回收成本、回收處理的具體技術(shù)指引等尚無具體相關(guān)條例或?qū)嵤┺k法。《近期土壤環(huán)境保護(hù)和綜合治理工作安排》僅提出“建立農(nóng)藥包裝容器等廢棄物回收制度”，如何建立、建立后如何實(shí)施等問題尚無具體答案。在當(dāng)前和今后進(jìn)行的土壤污染防治立法、農(nóng)藥管理?xiàng)l例修訂工作中，應(yīng)當(dāng)將農(nóng)藥包裝廢棄物回收制度作為重要內(nèi)容納入進(jìn)去。

略)