民族地區地方稅收體系建設的構想——以廣西為例

廣西財政廳 黃民錦

體系，泛指一定范圍內或同類事物按照一定的秩序和內部聯系組合而成的整體，是由同一性質但子系統不同組成的系統。稅收體系可理解為原則、目標、稅基、稅目、稅率等由稅制要素和稅權資源配置等一系列大小系統構成的系統集成。

地方稅收體系建設就是如何設計出既符合中央統一稅制要求，又適應地方實際情況的一整套制度以及由此形成的法律關系，它能充分揭示地方稅運行規律，地方稅與中央稅之間彼此合理配置、相互補充的有機整體，即明確由誰來主導、誰來實施，討論如何建立市場型稅收制度。地方稅建設主要內容包括地方稅種體系、地方稅權體系、地方稅收征管體系、原則、目標。地方稅構建不僅涉及財稅體制、經濟體制，還涉及政治體制，社會治理、文化觀念等，現行地方稅體系已經不能適應經濟社會發展的要求，迫切需要重構地方稅體系。在營改增的大背景下，如果財權與事權不匹配所導致的地方財政困境長期無法解決，地方政府財政風險將逐漸出現系統化的傾向，因此包括構建地方稅在內的財政體制改革勢在必行。本文結合廣西地方稅的實際情況，對在民族地區構建地方稅體系先行先試提出制度設計及具體操作建議。

一、廣西地方稅收體系建設的現狀分析

1994年實施分稅制時，廣西財政收入111.92億元，占全國財政總收入的2.14%，人均財政收入249.10元;地方公共財政預算收入62.26億元，其中非稅收入15億元，占地方公共財政預算收入的24.10%;廣西地方稅規模為47.26億元，占全口徑財政收入的比重為42.22%，占GDP的比重為3.81%。2013年，全區財政收入突破2000億元，但僅占全國財政總收入的1.55%，占廣西GDP的13.91%，遠低于全國平均水平22.70%;地方公共財政預算收入1316.84億元，公共財政預算收入總量在全國排22位，增幅在全國排17位，其中非稅收入441.84億元，占地方公共財政預算收入的33.55%;地方稅收入規模為875億元，占全口徑財政收入的比重為43.74%，占GDP的比重為6.09%。實施分稅制以來，廣西財政收入逐年增長，但總量仍然偏小，占全國財政收入的總重由1994年的2.14%下降到2013年的1.55%。如按照地方財政一般預算收入與地方財政一般預算支出的比值計算財政自給率，廣西的財政自給率在全國各省份中以及西部地區中處于較低水平。2011年，廣西財政自給率37%，2012年為39.1%，比最高的北京市低50.8個百分點。以上數據表明廣西經濟發展在全國處于低水平，財政收入水平低，財政收支壓力大(見表1)。

二、民族地區地方稅體系建設存在的主要問題

表1 廣西財政收入整體情況

1.廣西地方稅主體稅種單一，區域和行業分布不均衡。營業稅一家獨大，占到了廣西地方稅收入1/3以上。但營業稅收入占稅收收入比重由2011年的37.3%下降為2013年的34.70%，下降了2.6個百分點，其主體稅種的地位正在逐步弱化。營業稅和城市維護建設稅兩稅之和占廣西地稅系統組織收入比重較大，2007～2012年，分別為121.6億元、143.8億元、179.3億元、238.1億元、285.02億元和311.3億元，占比分別為79.6%、71.0%、68.0%、63.9%、63.7%和54.2%。區域分布不均衡特征明顯，2012年，南寧市、柳州市、桂林市和自治區地稅局直屬稅務分局組織收入合計300.4億元，占廣西的52.3%，賀州市、河池市、來賓市分別僅占1.9%、2.4%和2.9%，廣西地方稅收大部分集中在房地產，建筑業、金融業、租賃和商業服務業、制造業等5個行業，2007年以上5個行業實現稅收合計占廣西地方稅收的68.0%，2012年為76.5%。其他地方稅種煙葉稅、印花稅、資源稅、城鎮土地使用稅占地方稅比重僅為5.9%，分別為0.2%、1.7%、1.8%和2.2%。主體稅種單一，存在諸多弊端:難以保證地方財政收入穩定性;各地區經濟、地理、人文差異巨大，單一主體稅種難以保證地方政府獲得必要的地方財政收入;單一主體稅種導致省級以下政府難以實施分稅制，阻礙了分稅制的縱深推進。

續表

2.民族地區政府缺乏稅收自主權。目前，我國稅收立法權和稅政管理權高度集中，地方政府缺乏稅收自治權。由于各地資源稟賦和稅源條件不同，民族地區稅收自治權缺失使得地方無法因地制宜調整地方稅體系，民族地區政府無法根據本地經濟社會發展及財力情況因地制宜發揮稅收杠桿作用，阻礙了民族地區政府參與稅收管理的積極性，不利于財政資源的有效配置。

3.民族地區政府缺乏穩定的自主財源。1994年實施分稅制財政體制時，全國55.7%的財政收入劃歸中央，44.3%的財政收入留歸地方。雖然這些年地方財政收入所占比重有所上升，但中西部地區特別是少數民族地區的自主財源仍明顯不足，主要依靠中央轉移支付維持運轉。2012年廣西60.9%的支出來源于中央的轉移支付補助，在全國排在第9位。

4.民族地區財權事權的不匹配。分稅制財政體制操作路徑、基本方向是注重了財力的縱向集中，忽視了政府間財力與支出責任的劃分落實，造成了財力不斷向中央省級政府上移，支出責任不斷下移，縣鄉財力過少。“支出責任在基層、財力分配在上級”的不合理局面，造成基層政府的支出責任與財力保障嚴重不匹配，形成了管錢的不管事，管事的不管錢的局面。廣西1995年地方財政支出141億元，2012年2985.2億元，年均增長19.70%，快于同時期廣西地方財政收入年均增速2.5個百分點，而廣西地方稅收占廣西地方財政支出比重在13.8%～19.7%之間，地方稅收對廣西財政支出貢獻率偏低。

5.民族地區地方稅征管問題多。一是征管難度大。地方稅的稅種數量不少但除營業稅和所得稅外，其他多是稅源零星分散，收入不穩、調節力度弱，而且征管難度大、征收成本高的稅種。二是征管成本高。國地稅兩套機構并行，存在大量重復勞動，導致征收成本人為提高，造成了大量的資源浪費。三是征管職能交叉。現行企業所得稅征管機制人為地把一個稅種的納稅人分割開來，造成國地稅部門爭搶稅源的現象。

三、構建民族地區地方稅體系主要目標和應遵循的基本原則

(一)目標。

地方稅體系建設的終極目標，應定位為最大限度地促進地方經濟增長。構建新型地方稅體系，要緊緊圍繞黨的十八大報告提出的政治、經濟、文化、社會體制改革目標和方向，以實現經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態建設五位一體總體要求，進一步增強改革的系統性、整體性、協同性，加快構建地方稅體系建設的步伐。

(二)基本原則。

1.堅持發揮中央與地方兩個積極性。稅政要全國一盤棋，中央主要統籌考慮統一稅制，堅持稅制公平，在此前提下，可允許民族地區在構建地方稅體系上先試點，民族地區可根據本地區經濟發展特點和社會經濟發展需要，在全國統一稅目的基礎上，自主決定稅目開征、停征，在中央確定的稅率幅度內確定稅率，以調動民族地區積極參與推進改革的積極性，增強民族地方經濟社會活力。

2.堅持統籌當前和長遠的原則。既要考慮解決民族地方稅體系構建全局性、系統性、整體性問題，如稅收法定原則，中央與地方分配關系法制化原則等涉及長遠戰略謀劃的問題，又要著眼當前解決營改增后地方稅收入比重下降，收入規模下降的現實問題。在優化和改進地方稅體系過程中，結合短期可做之事與中長期追求目標，設計和推進稅制改革的分步漸進配套方案，這包括:為處理營改增進度較快而地方未來主體稅種打造較慢之間的矛盾所需安排的過渡方案，如優先選擇消費稅改革，把優化生產、消費結構的意圖與增加地方政府稅源相結合。

3.堅持總體設計和分步實施相結合的原則。要加強整體設計，在財稅體制改革總體方案下，專題研究制定民族地區地方稅體系構建的方案，解決地方稅體系構建指導思想、目標、原則、主要內容、工作機制、推進方式、操作路徑問題，以便把握好各個稅種出臺的時機、節奏力度。

4.堅持兼顧效率和公平原則。公平原則主要是認真貫徹稅收法定原則，不僅稅種、稅目、稅率法定，而且中央賦予地方稅權法定，改變目前依條例、規范性文件而非依據法律的碎片化管理現狀。要根據稅種屬性特點，遵循公平、便利和效率等原則，合理劃分稅種，將收入周期性波動較大、具有較強再分配作用、稅基分布不均衡、稅基流動性較大、稅源廣泛易轉嫁的稅種劃分中央稅，或中央分成比例多一些;將其余具有明顯受益性、區域性特征、對宏觀經濟運行不產生直接重大影響的稅種劃為地方稅，或地方分成比例多一些以降低征稅成本減少征管難度，提高收入組織效率。

5.堅持協同推進稅收體制改革和其他改革的原則。

民族地區地方稅體系構建是一項系統工程，涉及財稅體制改革、經濟體制改革乃至政治體制改革，改革關聯度大，需要各個領域、各個方面協同配合才能形成合力，達到配套聯動的最佳狀態和效果。

四、民族地區稅改先行先試的有利條件

稅收立法權實質上是一種特殊的資源配置決策權，賦予自治地方一定的稅收立法權，可以更好地發揮其在資源中的配置作用，提高公共產品的效率，同時可以發揮稅收對經濟的調節與控制作用。在地方稅體系建設進程中，可供選擇的方案較多，路徑和介入方式選擇有多條，民族地區可先行先試，總結樣本成功經驗后再推開。可根據民族區域自治法賦予民族地區管理經濟事務的權力，在民族地區選擇一個或若干個自治區先試行，待取得成功經驗后再逐步推開。我們建議，中央將廣西納入民族地區地方稅收體系建設先行先試地區。這是因為廣西具有得天獨厚的優勢:一是有法律保障。《憲法》第117條規定，“民族自治地方的自治機關有管理地方財政的自主權”。《民族區域自治法》賦予廣西構建地方稅體系建設先行先試的法律條件，該法第32條明確規定，“民族自治地方的財政是一級財政，是國家財政的組成部分，民族自治地方的自治機關有管理地方財政的自治權”。財政自治作為民族自治地方自治權的有機組成部分，研究民族地區地方稅體系構建問題，就是要界定民族地區稅權自治范圍和自治權限，完善分稅制財政體制，全面落實民族地區自治地方的稅種自治權，提高民族地區自治機關的自治意識，在自治中實現財政經濟自我發展。據此，所得稅法及其實施條例賦予了民族地區一定的稅權，如減免地方分享部分所得稅，為進一步探索、研究或擴大民族地區稅權奠定了堅實的實踐基礎。二是中央提出的“參與構建21世紀海上絲綢之路，把廣西建設成西南中南地區新的戰略支點”這一重大機遇，是廣西構建地方稅體系的政治基礎。三是有立法空間。可利用房地產稅、環境保護稅目前尚處于調研立法階段，在民族地區先行先試，積累經驗，將實踐經驗總結上升為法律規范，為立法創造條件。四是廣西民族地區經濟總量少，情況變化相對較少，糾錯成本低。

五、民族構建地方稅體系政策建議及具體操作路徑

(一)頂層制度設計建議。

1.科學設置稅種，把握好稅種設置環節或領域。稅種設置是建立國家稅收體系的基礎，開征什么稅，不開征什么稅，不僅折射出國家宏觀政策取向，直接引導和調節微觀經濟流向，而且關乎社會公平正義，不能不嚴肅和慎重。因此，中央政府應以稅制改革為出發點，要在深入剖析中央與地方稅收規模、構成等現狀的基礎上，分析研究地方稅構建現狀、存在問題，提出供研究、討論、論證和選擇的幾個方案，廣泛征求各地區、各部門、專家學者的意見和建議，尤其是在注意聽取民族地區訴求的基礎上，最終選擇合適方案。我國地方稅主要稅種可以考慮由以下兩項組成:第一，房地產稅。改革房產稅為地方主體稅種。房產稅改革牽涉多個稅種，這要求對現有涉及房地產的稅收進行綜合改革，建議:一是撤銷土地增值稅。二是將房產稅和土地使用稅合并為房地產稅。三是逐步降低契稅稅率，最終取消契稅。第二，將消費稅作為部分代替營業稅的主體稅種。為處理“營改增”進度較快而地方未來主體稅種打造較慢之間的矛盾，我們建議優先選擇消費稅改革，將目前消費稅的征稅環節由生產環節改為零售環節，由中央稅改為地方稅或共享稅。在確立消費稅和房地產稅主體地位的基礎上，對現行的其他地方稅種加以改革完善。一是改革資源稅，進一步擴大資源稅從價計征品種覆蓋面，適時將水資源、風資源、空氣資源納入資源稅征收范圍。二是將城市維護建設稅與教育費附加合并改名稱為城鄉建設教育稅;將計稅依據增值稅、營業稅、消費稅改為銷售額或營業額;將當前根據納稅人所在地分別按7%、5%、1%三檔稅率征收改為城鄉一致，具體多少合適需要深度調查、綜合測算平衡確定。三是開征環境保護稅。四是開征社會保障稅。

2.賦予民族自治地區適當稅收立法權和稅政管理權限。在主要的稅收立法權集中于中央的基礎上，中央應賦予民族地區必要的相對獨立的財權，包括必要的稅種選擇權和一定的稅收政策制定權，乃至允許民族地區依照法定程序自主開辟地方稅種和稅源。

3.健全完善分稅制財政體制配套制度。一是立足于建立現代財政制度，充分考慮公共事項的受益范圍、信息的復雜性和不對稱性以及地方的自主性、積極性，合理劃分中央民族地區事權和支出責任。盡快啟動由粗到細形成中央、省、市縣三級事權與支出責任明細單的工作，并在其后動態優化和加強績效考評約束。二是重建財政收入劃分體制，從根本上鏟除地方政府對“土地財政”、片面追求GDP等的依賴。三是提高民族地區轉移支付因子，加大對民族地區轉移支付數量，將增值稅從現行的中央75%，地方25%分成改為70%和30%，企業所得從現行的中央與地方分成60%、40%改為各50%，夯實民族地區的可用財力基礎。

4.改革現有稅收征管體制，完善稅收征管體系，適時合并國地稅兩套征收機構，解決稅收征管權限的交叉問題、堵塞稅收流失的漏洞、降低稅收征管成本、提高稅收征管效率。

5.科學確定我國財政收入的總規模和總水平，以適應經濟社會穩定持續發展的需要。應當按照國際通行的做法，將全部政府性收入納入財政收入統計核算。要嚴格依法規范財政收入來源，適當控制財政收入規模，減輕企業和居民稅費負擔，加強財政收入管理。按照“正稅清費”的思路，大力壓縮政府性非稅收入，特別是各項政府性基金和收費占財政收入的比重，努力提高稅收收入占財政收入的比重。對政府的所有財政性收入都要堅持依法征收，依法監管，納入預算，繳入國庫，規范管理和使用。

(二)具體操作思路和路徑。

1.適應調整稅收結構需要，轉變經濟增長方式觀念，科學合理進行產業規劃。發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府作用。政府需要逐步減少對市場競爭的干涉，讓市場機制充分發揮作用，政府需要做的就是給市場運行提供一個良好的政策環境，做好服務監管工作，營造公平透明的財稅政策環境。改變以擴大固定資產投資和拉動經濟增長財政收入的路徑依賴，要堅持抓收入與涵養財源相統一，注重培育穩定、優質、廣泛的財源，建立健康穩健的收入結構和增長模式，實現財政增收與經濟發展之間的良性互動。

2.及時跟進中央改革步伐。一是結合中央消費稅改革轉環節、擴稅目的改革方向，建議由自治區政府統一組織，財政部門牽頭，配合稅務和旅游部門和重點旅游城市桂林、北海、南寧等市，深入剖析廣西旅游業現狀，尤其是涉及旅游飯店產業經營規模、結構、從業人員、產值、銷售收入、納稅情況，分析評估如將旅游飯店納入消費稅對廣西旅游產業的影響，專題向中央有關部門報送書面報告，提出納稅對象和稅率的建議，以增加全區在消費稅改革的話語權，壯大廣西財源規模，擴大地方財力。二是及時跟進房地產改革。加快廣西不動產統一平臺建設，摸清稅源底數。此項工作建議財稅部門牽頭，國土資源部門配合。三是及時跟進即將出臺的環保稅法，在自治區人民政府統一領導下，財政部門牽頭，稅務國土部門配合，摸清廣西現有排污費收入規模、地區分布等情況，評估環境保護稅開征后收入規模，對廣西相關產業影響及直接影響財政收入、財力的程度。四是財政、稅務、工信委等相關部門通力合作，研究分析煤炭行業從量改從價計征對廣西財政經濟的影響。

3.積極爭取稅改試點。《民族區域自治法》賦予廣西先行先試的法律條件，廣西應借助稅改機遇利用房地產稅、環境保護稅尚處于調研立法階段，積極爭取民族地區自治地方的部分稅種自治權。