集體林權(quán)制度改革視角下森林資源保護(hù)與管理

黃維鋼　陳開偉

摘要：對集體林權(quán)制度改革下的森林資源保護(hù)與管理的相關(guān)問題進(jìn)行了探討，并在此基礎(chǔ)上，提出了完善集體林權(quán)制度與森林資源保護(hù)管理的一些舉措，為森林資源的保護(hù)和管理提供參考。

關(guān)鍵詞：集體林權(quán)；森林資源；保護(hù)；管理；制度改革

收稿日期：20131205

作者簡介：黃維鋼（1965—），男，四川資陽人，工程師，主要從事森林資源保護(hù)與管理工作。中圖分類號：S7文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：16749944（2014）01011903

1引言

森林資源在保持水土、涵養(yǎng)水源、調(diào)節(jié)氣候、凈化空氣、保護(hù)野生動植物等方面發(fā)揮著重要作用，因此，對森林資源的保護(hù)與管理就顯得尤為重要。集體林權(quán)制度改革下的森林資源保護(hù)與管理，是在對集體林地的所有權(quán)保持不變的情況下，依法將屬于該集體經(jīng)濟(jì)組織的承包戶的林地承包經(jīng)營權(quán)以及林木所有權(quán)落實到位，并確立好該集體經(jīng)濟(jì)組織下農(nóng)戶的林地承包經(jīng)營的主體地位，助推林農(nóng)增收的同時，充分發(fā)揮林農(nóng)主人翁的作用，積極參與森林資源的保護(hù)和管理，從而有效地促進(jìn)森林資源數(shù)量的增加和質(zhì)量的提高。

2集體林權(quán)制度改革及其需要解決的問題

集體林權(quán)制度改革有著歷史的必然性，2008年6月，中共中央國務(wù)院頒布并出臺了《關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》，此后，集體林權(quán)制度改革徹底吹響了號角。集體林權(quán)制度改革的目的就是為了確立林地使用權(quán)和林木所有權(quán)，放活林木的經(jīng)營權(quán)，落實林木處置權(quán)，進(jìn)而保障林木的收益權(quán)。這項改革對集體經(jīng)濟(jì)組織下的承包戶來說是一個利好因素，可以在源頭上對集體經(jīng)濟(jì)組織下承包戶對林地的生產(chǎn)經(jīng)營積極性充分調(diào)動起來，加快農(nóng)民的致富步伐，對建設(shè)社會主義新農(nóng)村起到推動作用，有助于生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

集體林權(quán)制度的改革意義重大，因此，要盡快解決存在的風(fēng)險問題，如對森林資源的保護(hù)及利用問題，森林資源面臨的經(jīng)營管理機(jī)制問題，林業(yè)逐漸產(chǎn)業(yè)化與農(nóng)林小規(guī)模化之間日益激烈的矛盾問題，經(jīng)營森林主體眾多問題，森林資源采伐問題，森林資源安全問題以及生態(tài)公益林問題等。上述問題都是集體林權(quán)制度改革后亟待解決的重大問題，應(yīng)該穩(wěn)穩(wěn)抓住集體林權(quán)制度改革帶來的發(fā)展機(jī)遇，并以此為契機(jī)，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，積極探索配套改革方案，籌劃制定出具體可行的新辦法，以達(dá)到對森林資源進(jìn)行保護(hù)和管理的目的。此外，還要嚴(yán)格規(guī)范對森林采伐的相關(guān)管理制度，對森林資源的安全做到徹底保護(hù)，從而建立起一套合理化、規(guī)范化、科學(xué)化、標(biāo)準(zhǔn)化的森林資源保護(hù)與管理的多方位體系。

3集體林權(quán)制度改革對森林資源保護(hù)和管理產(chǎn)生的影響

森林資源的保護(hù)和管理與集體林權(quán)制度的改革息息相關(guān)、緊密相連，并深受集體林權(quán)制度改革的影響。集體林權(quán)制度的改革可以促使森林資源保護(hù)與管理朝著安全化的方向發(fā)展，因此，對森林資源有效管理也是集體林權(quán)制度改革的目的之一。集體林權(quán)制度的改革，一方面可以對森林資源的保護(hù)和管理產(chǎn)生積極影響，另一方面也帶來了森林資源保護(hù)和管理的新挑戰(zhàn)。

3.1確立了林業(yè)產(chǎn)權(quán)，避免了林權(quán)糾紛

集體林權(quán)制度的改革，將集體經(jīng)濟(jì)組織下的承包戶的林地承包經(jīng)營權(quán)以及林木所有權(quán)落到了實處，穩(wěn)妥地解決了承包戶們對林地承包經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)的糾紛，在維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定、科學(xué)發(fā)展觀的落實、社會和諧的促進(jìn)等方面起到了關(guān)鍵作用。

3.2促使承包戶注重管護(hù)，加大了森林資源的保護(hù)力度

集體林權(quán)制度改革前，大都存在著所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)不清晰、林權(quán)劃分不具體、主體不到位、利益分配欠妥、經(jīng)營制度不健全、林業(yè)生產(chǎn)要素不規(guī)范流轉(zhuǎn)等問題，這對承包戶積極性的調(diào)動極為不利，嚴(yán)重時會影響林業(yè)經(jīng)營，成為制約林業(yè)發(fā)展的主要因素。經(jīng)過集體林權(quán)制度的改革后，這些難題便迎刃而解，一來對林權(quán)進(jìn)行了劃分和落實，具體到每家每戶，使承包戶們耕者有其林、耕者有其則、致富有其門，并積極參加到森林資源開發(fā)和保護(hù)管理的隊伍中來；二來實現(xiàn)了“林主結(jié)合、主權(quán)結(jié)合、權(quán)責(zé)結(jié)合、責(zé)利結(jié)合”，環(huán)環(huán)相扣，使承包戶們在林業(yè)管理與經(jīng)營中獲取了豐厚的經(jīng)濟(jì)回報，可在源頭上最大限度地杜絕亂砍濫伐森林資源的現(xiàn)象，使森林資源的保護(hù)和管理逐漸趨于成熟化；第三增強(qiáng)了承包戶保護(hù)與管理意識，集體林權(quán)制度的改革，促使森林資源由原來的“集體林”漸變?yōu)椤白杂辛帧保邪鼞魝儗α謽I(yè)進(jìn)行經(jīng)營和管理的觀念發(fā)生了轉(zhuǎn)變，更加大了對森林資源的保護(hù)力度。

3.3推動了林業(yè)產(chǎn)業(yè)化和生態(tài)化進(jìn)程

集體林權(quán)制度的改革，在權(quán)力界定、流轉(zhuǎn)和保護(hù)三方面促進(jìn)了林業(yè)經(jīng)營方式的變革，并為林業(yè)的產(chǎn)業(yè)化和生態(tài)化進(jìn)程增添了生機(jī)與活力，調(diào)動起承包戶以林造林、造林營林的積極性，加大林業(yè)科技的投入，對林業(yè)產(chǎn)業(yè)化和生態(tài)化的建設(shè)起到了巨大的推動作用。

4集體林權(quán)制度改革下森林資源保護(hù)與管理面臨的挑戰(zhàn)

4.1森林資源安全存在隱患

眾所周知，森林資源會受到火災(zāi)、病蟲害等自然災(zāi)害以及亂砍濫伐等人為災(zāi)害的侵襲，導(dǎo)致了森林資源在經(jīng)營和管理中面臨著風(fēng)險，伴隨著林業(yè)自主經(jīng)營的細(xì)化，更是加大了這些風(fēng)險存在的可能性。由于森林資源抵御風(fēng)險的能力有限，使森林資源的保護(hù)與管理會受到多方因素的制約，一是防火難度系數(shù)大，二是病害蟲防治難度較大且形勢嚴(yán)峻，狀況不容樂觀。

4.2林業(yè)逐漸產(chǎn)業(yè)化與農(nóng)林小規(guī)模化之間的矛盾日益激烈

只有確保承包戶的經(jīng)濟(jì)利益，才能調(diào)動起承包戶對森林資源保護(hù)和管理的積極性，促進(jìn)森林資源的保護(hù)和管理。在林業(yè)經(jīng)營方面來說，只有林業(yè)規(guī)模擴(kuò)大化才可以將森林資源各個要素的作用發(fā)揮到最大化，以達(dá)到降低運營成本的目的，但是集體林權(quán)制度改革后，承包戶承包的林地普遍規(guī)模較小，這與林業(yè)產(chǎn)業(yè)化的長遠(yuǎn)目標(biāo)背道而馳，導(dǎo)致了只有部分承包大戶的積極性被充分調(diào)動，不利于森林資源的保護(hù)與管理。

4.3森林采伐供需矛盾加重

集體林權(quán)制度改革后，森林主體逐漸趨于多元化、經(jīng)營方式也越來越多樣化，承包戶從自身利益最大化的角度出發(fā)，對林業(yè)保護(hù)和管理的積極性提高，與此同時，對林業(yè)處置權(quán)、收益權(quán)的要求也隨之得到提高，勢必會加大對森林資源的采伐頻率，久而久之，使森林采伐供需矛盾加重。endprint

4.4不利于生態(tài)公益林管理

生態(tài)公益林的管理落實到每家每戶后，其本質(zhì)是不能改變的，因此，對生態(tài)公益林的管理應(yīng)該對承包戶擔(dān)負(fù)的管理責(zé)任進(jìn)行明確，但由于生態(tài)公益林本身管理難度系數(shù)就比較大，加之對其管理的補(bǔ)助有限，再加上公益林的管理與商品林的管理二者之間所獲取的經(jīng)濟(jì)利益存在著巨大反差，就更加加重了生態(tài)公益林的管理負(fù)擔(dān)。此外，承包戶對公益林管理認(rèn)識也不全面，認(rèn)為對公益林的管理最終受益者并不是自己，即使會受到利益，也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及商品林，而國家發(fā)放的補(bǔ)助更是不能與商品林經(jīng)營獲取的巨大經(jīng)濟(jì)回報相比較，因此，生態(tài)公益林的管理工作任重道遠(yuǎn)。

5集體林權(quán)制度改革下森林資源保護(hù)與管理舉措

前面提到，集體林權(quán)制度改革后，森林資源的保護(hù)和管理工作面臨著發(fā)展機(jī)遇和來自于多方面的風(fēng)險挑戰(zhàn)，因此，有必要對集體林權(quán)制度改革后的森林資源保護(hù)和管理舉措進(jìn)行分析，可以從以下幾個方面考慮。

5.1對森林資源的生態(tài)和產(chǎn)權(quán)意識進(jìn)行提高

承包戶在林業(yè)經(jīng)營和管理中應(yīng)該充分認(rèn)識到森林資源保護(hù)和管理的重要性。我國的森林資源是促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的關(guān)鍵，是關(guān)系到承包戶個人利益以及國家和社會綜合利益的具有戰(zhàn)略性質(zhì)的資產(chǎn)，因此，要在觀念上達(dá)到正確的產(chǎn)權(quán)及生態(tài)權(quán)的高度認(rèn)識。此外，承包戶應(yīng)該積極響應(yīng)各方號召，在行為上尊重其他主體對森林資源進(jìn)行的合理規(guī)劃。

5.2對森林資源的結(jié)構(gòu)進(jìn)行進(jìn)一步優(yōu)化

生態(tài)公益林與商品林相比，有著其特殊性，從其屬性等方面來看，對生態(tài)公益林的開發(fā)可以采用公有制形式，然后對其他森林資源進(jìn)行分散管理，最大限度地確保生態(tài)公益林的管理權(quán)地位。關(guān)于商品林，可以優(yōu)化其產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，使商品林的經(jīng)營積極性得以提高，將林業(yè)效益達(dá)到最大化。

5.3建立對森林資源動態(tài)評價機(jī)制

對森林資源的保護(hù)與管理，離不開相關(guān)的法律法規(guī)以及制度保障。因此，政府應(yīng)該轉(zhuǎn)變職能，對森林資源的產(chǎn)權(quán)做到立法的規(guī)范化，加快對森林資源相關(guān)的行政許可機(jī)制的建設(shè)步伐，并對采伐森林資源、木材流通和森林資源流轉(zhuǎn)等環(huán)節(jié)加強(qiáng)監(jiān)督，充分建立起森林資源動態(tài)評價機(jī)制。

5.4加大生態(tài)公益林的補(bǔ)償機(jī)制

首先，建立提高生態(tài)公益林的補(bǔ)償額度。在現(xiàn)有的生態(tài)公益林相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章制度下，積極努力籌措資金，將資金合理運用到公益生態(tài)林的補(bǔ)償中，并注重資金補(bǔ)償?shù)暮笃诒O(jiān)管，確保補(bǔ)償資金落到實處；其次，對現(xiàn)有的管理機(jī)制進(jìn)行創(chuàng)新，明確相關(guān)部門的相應(yīng)權(quán)責(zé)，增強(qiáng)調(diào)節(jié)林權(quán)糾紛等能力；最后，積極探索，使生態(tài)公益林經(jīng)營朝多元化方向發(fā)展，但前提是要在保證生態(tài)公益林性質(zhì)不變的情況下，并注意生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性與和諧性，踐行生態(tài)優(yōu)先的原則，兼顧生態(tài)公益林能帶來的經(jīng)濟(jì)效益。

5.5加強(qiáng)森林資源保護(hù)與管理制度建設(shè)

首先，加大宣傳力度，以提高森林資源保護(hù)和管理的自覺性；其次，由政府牽頭組織相關(guān)部門進(jìn)行實地調(diào)研，并在此基礎(chǔ)上依據(jù)國家有關(guān)的法律法規(guī)制定出符合當(dāng)?shù)貙嶋H，具有針對性和可操作性的地方法規(guī)制度，對破壞森林資源的違法行為給予堅決打擊，絕不姑息，促使森林資源的保護(hù)和有效管理。

6結(jié)語

綜上所述，集體林權(quán)制度改革必須結(jié)合實際情況，做到從實際出發(fā)，對改革的具體方案和政策制定要統(tǒng)籌規(guī)劃，致力于森林資源的保護(hù)和管理，力求做到盡善盡美。此外，要變革對森林資源進(jìn)行保護(hù)和管理的陳舊思想，對林業(yè)主權(quán)應(yīng)明確落實到位，在對林業(yè)生產(chǎn)力進(jìn)行解放的同時，并促進(jìn)其發(fā)展，最終達(dá)到森林資源保護(hù)與管理的終極目標(biāo)。endprint