城市規(guī)劃導(dǎo)向下拓展經(jīng)營(yíng)性用地儲(chǔ)備空間構(gòu)想
——以杭州市為例

黨曉榮

城市規(guī)劃導(dǎo)向下拓展經(jīng)營(yíng)性用地儲(chǔ)備空間構(gòu)想
——以杭州市為例

黨曉榮

杭州作為長(zhǎng)三角南翼的中心城市，長(zhǎng)期受發(fā)展空間不足的制約，城市發(fā)展始終以西湖為中心。2001年行政區(qū)劃調(diào)整，杭州一躍成為長(zhǎng)三角的第二大城市。2007年2月，《杭州市城市總體規(guī)劃（2001-2020）》經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，城市布局從以舊城為核心的團(tuán)塊狀布局，轉(zhuǎn)變?yōu)橐藻X塘江為軸線的跨江、沿江、“一主三副六組團(tuán)”的布局。經(jīng)過近七年的磨合，杭州市區(qū)空間結(jié)構(gòu)進(jìn)入實(shí)質(zhì)性整合階段。

城市規(guī)劃對(duì)經(jīng)營(yíng)性儲(chǔ)備空間布局的影響

經(jīng)營(yíng)性用地儲(chǔ)備空間轉(zhuǎn)移。隨著“一主三副六組團(tuán)”框架進(jìn)一步明確，杭州將通過空間優(yōu)化組合來(lái)提升主城功能，加快副城、組團(tuán)建設(shè)，增強(qiáng)中心城市的綜合競(jìng)爭(zhēng)力和服務(wù)全省的能力。因此，城市建設(shè)的主陣地由主城的更新改造逐步向三個(gè)副城、六個(gè)組團(tuán)的建設(shè)轉(zhuǎn)移，城市經(jīng)營(yíng)性用地儲(chǔ)備空間也發(fā)生了變化。據(jù)統(tǒng)計(jì)，近五年來(lái)，杭州近40%的政府儲(chǔ)備土地布局“三副六組團(tuán)”，較上個(gè)五年增加近5成，且未來(lái)仍會(huì)進(jìn)一步提高。

居住區(qū)空間結(jié)構(gòu)對(duì)儲(chǔ)備住宅用地的影響。住宅用地是城市建設(shè)用地空間布局的核心元素，隨著城市區(qū)域空間布局的變化，居住區(qū)結(jié)構(gòu)從城市中心區(qū)向外圍及郊區(qū)逐步轉(zhuǎn)移，規(guī)模由小變大、從簡(jiǎn)單滿足居住需要到創(chuàng)造良好的生活居住環(huán)境。杭州居住區(qū)空間在老城區(qū)內(nèi)進(jìn)行舊城改造的同時(shí)，將以蔓延的方式向城市近效擴(kuò)張，沿快速交通通道，高速公路向三個(gè)副城擴(kuò)張，并逐步以跳躍的方式向城市外圍的六大組團(tuán)擴(kuò)張。“三副六組團(tuán)”成為杭州居住區(qū)建設(shè)的主要領(lǐng)域，必將成為政府儲(chǔ)備居住用地的主要空間。

經(jīng)營(yíng)性用地空間預(yù)測(cè)

經(jīng)營(yíng)性用地空間預(yù)測(cè)以住宅用地為切入點(diǎn)。住宅用地空間取決于城市建設(shè)用地總體規(guī)模，而城市建設(shè)用地規(guī)模與城市人口增長(zhǎng)呈比率關(guān)系。筆者對(duì)“三副六組團(tuán)”（江南城、臨平城、下沙城，塘棲組團(tuán)、良渚組團(tuán)、余杭組團(tuán)、臨浦組團(tuán)、瓜瀝組團(tuán)、義蓬組團(tuán)）住宅用地儲(chǔ)備空間的預(yù)測(cè)，立足于城市人口增長(zhǎng)對(duì)城市建設(shè)用地的需求，以及城市居住用地占城市建用地的比重和城市用地規(guī)模增長(zhǎng)彈性系數(shù)，時(shí)點(diǎn)設(shè)為2005年，預(yù)測(cè)方法是：城市居住用地空間＝基期建設(shè)用地規(guī)模×居住用地占城市建設(shè)用地的比重×城市人口增長(zhǎng)率×城市用地規(guī)模增長(zhǎng)彈性系數(shù)。

——城市居住用地占建設(shè)用地的比重。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，2005年“三副六組團(tuán)”城市居住用地共有78.22平方千米，其中三個(gè)副城有65平方千米、外圍組團(tuán)有13.32平方千米。居住用地占城市建設(shè)用地比重最高的區(qū)域?yàn)?6.8%，最低為12%，平均為25%左右。因此，在空間預(yù)測(cè)分析中假定城市居住用地占城市建設(shè)用地比重為25%。

——“三副六組團(tuán)”城市人口規(guī)劃情況。根據(jù)杭州城市總體規(guī)劃，從2005至2020年，近15年期間，城市人口總數(shù)增長(zhǎng)近137萬(wàn)人，增長(zhǎng)率接近103%，且三個(gè)副城人口增長(zhǎng)明顯快于外圍組團(tuán)。三個(gè)副城人口從2005年、2010年的104萬(wàn)人、134萬(wàn)人增加到2015年、2020年的163萬(wàn)人、195萬(wàn)人，外圍組團(tuán)從2005年、2010年的29萬(wàn)人、43萬(wàn)人增加到2015年、2020年的59萬(wàn)人、75萬(wàn)人。

——城市用地規(guī)模增長(zhǎng)彈性系數(shù)。城市用地規(guī)模增長(zhǎng)彈性系數(shù)是城市用地增長(zhǎng)率與城市人口增長(zhǎng)率之比，是衡量城市用地集約程度的重要指標(biāo)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2005-2012年我國(guó)城市用地規(guī)模增長(zhǎng)彈性系數(shù)平均為1.78，世界公認(rèn)的合理限度1.2，取中值，即未來(lái)近15年里假定杭州市城市用地規(guī)模增長(zhǎng)彈性系數(shù)為1.5。

綜上所述，2005-2020年15年中，“三副六組團(tuán)”居住用地可收儲(chǔ)空間為5.4萬(wàn)畝，其中，三個(gè)副城可收儲(chǔ)空間為3.8萬(wàn)畝、外圍組團(tuán)可收儲(chǔ)約1.4萬(wàn)畝（詳見下表）。

通過分析1998年以來(lái)杭州六城區(qū)住宅開發(fā)量與非住宅開發(fā)量之間關(guān)系，城區(qū)房地產(chǎn)開發(fā)非住宅竣工面積占總竣工面積的平均比例為26%。考慮到杭州通過非出讓途徑（如村級(jí)10%留用地）向市場(chǎng)提供了相當(dāng)規(guī)模公建用地，測(cè)算中取非住宅用地占總建設(shè)用地規(guī)模的比例在30%-35%左右。則2005-2020年間，“三副六組團(tuán)”經(jīng)營(yíng)性用地儲(chǔ)備空間預(yù)測(cè)范圍為77694-98883畝。

粗略估算，2005-2013年間，“三副六組團(tuán)”已出讓經(jīng)營(yíng)性用地儲(chǔ)備規(guī)模約為29000畝，則目前杭州“三副六組團(tuán)”城市儲(chǔ)備空間預(yù)測(cè)為38694-69883畝。

杭州“三副六組團(tuán)”城市居住用地儲(chǔ)備空間預(yù)測(cè)值

經(jīng)營(yíng)性用地收儲(chǔ)存在的問題

受行政區(qū)劃的影響，空間整合的作用仍停留在規(guī)劃圖紙階段。蕭山、余杭區(qū)劃調(diào)整后，財(cái)政體制以及享受地一級(jí)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限仍不變，對(duì)兩區(qū)的發(fā)展模式及與主城區(qū)的規(guī)劃整合產(chǎn)生不利影響。江南城的濱江部分和蕭山部分各自發(fā)展，道路溝通十分有限；臨平城與主城的道路對(duì)接上存在瓶頸。組團(tuán)中的城鎮(zhèn)建設(shè)資源不能共享，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身建設(shè)與組團(tuán)整體發(fā)展建設(shè)的矛盾，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)近期與遠(yuǎn)期建設(shè)的矛盾不能協(xié)調(diào)，特別是跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)的組團(tuán)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如交通、教育等，缺乏有力的協(xié)調(diào)機(jī)制。

城市建設(shè)用地指標(biāo)日益稀缺，影響了“三副六組團(tuán)”的建設(shè)進(jìn)程。“三副六組團(tuán)”大部分為外圍城區(qū)，是杭州城市化加快推進(jìn)的區(qū)域，原大多為農(nóng)田或非建設(shè)用地。雖然“三副六組團(tuán)”規(guī)劃都編制完成，但因國(guó)家宏觀調(diào)控以及對(duì)500萬(wàn)人以上人口城市建設(shè)用地總規(guī)模控制等土地管理政策的實(shí)施，用地指標(biāo)不足以及耕地占補(bǔ)平衡等問題，對(duì)各副城和六大組團(tuán)的土地收儲(chǔ)及開發(fā)建設(shè)帶來(lái)很大的影響。

土地收儲(chǔ)的統(tǒng)籌機(jī)制尚未建立，副城、組團(tuán)難以形成發(fā)展合力。一方面，主城區(qū)與蕭山、余杭土地收儲(chǔ)相互獨(dú)立，特別是主城區(qū)由市土地儲(chǔ)備中心具體管理實(shí)施土地儲(chǔ)備工作，而蕭山、余杭則分別由兩區(qū)土地儲(chǔ)備中心實(shí)施收儲(chǔ)，雖然業(yè)務(wù)有交流和聯(lián)系，但受行政體制制約，年度計(jì)劃制定及具體實(shí)施收儲(chǔ)工作無(wú)實(shí)質(zhì)性合作。另一方面，六大組團(tuán)都位于大都市外圍空間的衛(wèi)星城鎮(zhèn)，在空間拓展上表現(xiàn)出較強(qiáng)的依附趨勢(shì)，趨向最易最快接受中心城鎮(zhèn)的輻射作用的方向發(fā)展，主城區(qū)土地儲(chǔ)備的指導(dǎo)和輻射作用十分有限，副城、組團(tuán)的難以形成發(fā)展合力。

拓展?jié)撛诳臻g收儲(chǔ)的構(gòu)想

強(qiáng)化土地儲(chǔ)備的規(guī)劃引導(dǎo)作用。一是依據(jù)城市規(guī)劃，編制并嚴(yán)格執(zhí)行年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃，實(shí)現(xiàn)杭州政府主導(dǎo)型政府土地儲(chǔ)備地目標(biāo)；二是在儲(chǔ)備土地前期開發(fā)和整理過程中，強(qiáng)化開發(fā)規(guī)模、城市景觀、市政及公建配套方面的論證，確保規(guī)劃指標(biāo)科學(xué)可行，土地節(jié)約集約利用。三是對(duì)中遠(yuǎn)期儲(chǔ)備土地，預(yù)先對(duì)道路等基礎(chǔ)設(shè)施與周邊地塊進(jìn)行銜接，并為今后土地儲(chǔ)備留有余地。四是進(jìn)一步拓展土地儲(chǔ)備類型，包括：住宅用地、公建用地（包括商業(yè)金融用地、科研用地、旅游用地等）、公用設(shè)施用地（社會(huì)停車場(chǎng)、加油站等），以及養(yǎng)老設(shè)施用地等。

建立市級(jí)層面綜合收儲(chǔ)協(xié)調(diào)機(jī)制。一是建立市級(jí)層面的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，構(gòu)建“規(guī)劃共繪、設(shè)施共建、利益共享”的合作開發(fā)的模式，逐步落實(shí)統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一出讓、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管理。二是建議在控規(guī)編制標(biāo)準(zhǔn)中明確，涉及區(qū)界的控規(guī)單元編制，必須實(shí)測(cè)區(qū)界，解決因宗地涉及兩個(gè)區(qū)域界定困難的問題，從源頭上落實(shí)規(guī)劃。三是建議按照“虛擬行政區(qū)劃”的思路，將土地權(quán)證、戶籍和教育管理統(tǒng)一納入主城區(qū)，解決具體地塊涉及主城區(qū)與蕭山、余杭兩區(qū)土地權(quán)屬問題，以提升土地利用效率，減小跨區(qū)域合作機(jī)制的操作難度。四是強(qiáng)化儲(chǔ)備土地在供應(yīng)規(guī)模、區(qū)位、價(jià)格和時(shí)序上的協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)主城區(qū)與蕭山、余杭區(qū)土地儲(chǔ)備“合作共贏”的局面。

加強(qiáng)市、區(qū)土地收儲(chǔ)模式的創(chuàng)新。嘗試在現(xiàn)有體制下建立市區(qū)聯(lián)動(dòng)的土地收儲(chǔ)新機(jī)制。一是借鑒香港軌道交通模式。根據(jù)城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、軌道交通規(guī)劃，由地鐵集團(tuán)、主城區(qū)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)分別與兩區(qū)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)合作，發(fā)揮各方面的優(yōu)勢(shì)，對(duì)軌道交通站點(diǎn)周邊一定范圍內(nèi)土地進(jìn)行儲(chǔ)備，獲得土地增值收益，并將土地增值收益納入軌道交通建設(shè)投融資，形成“政府土地儲(chǔ)備—增值收益—軌道建設(shè)”良性循環(huán)。二是推廣奧體博覽城模式。杭州奧體博覽城是加快濱江新城和錢江世紀(jì)城建設(shè)的“先導(dǎo)性工程”，經(jīng)過近五年，其“統(tǒng)一規(guī)劃、分級(jí)實(shí)施”的運(yùn)作模式，已為涉及主城區(qū)與蕭山、余杭區(qū)土地收儲(chǔ)提供很好的案例，可以在“三副六組團(tuán)”土地收儲(chǔ)工作中借鑒推廣。

作者單位：杭州市國(guó)土資源局土地儲(chǔ)備中心