財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)初探

鄭素紅

摘要：隨著我國(guó)財(cái)政支出改革的穩(wěn)步推進(jìn)，一直以來(lái)財(cái)政資金管理過(guò)程中存在的問(wèn)題也得到了有效的解決。雖然近些年來(lái)地方政府都積極地組織進(jìn)行了財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金的績(jī)效評(píng)價(jià)，但是其范圍相對(duì)較窄，很多地方也僅僅是走形式，和績(jī)效評(píng)價(jià)的實(shí)際要求還有很大的差距。這種缺陷不但會(huì)導(dǎo)致財(cái)政資金供求的矛盾，浪費(fèi)國(guó)家的財(cái)力資源，同時(shí)還會(huì)放大預(yù)算分配制度的問(wèn)題，對(duì)財(cái)政事業(yè)改革產(chǎn)生一定的影響。所以，我們有必要對(duì)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)相關(guān)的問(wèn)題進(jìn)行研究分析，探索出完善財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系的有效方法，切實(shí)的解決績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程中存在的問(wèn)題，這也是我國(guó)財(cái)政管理改革所要求的。

關(guān)鍵詞：財(cái)政支出 績(jī)效評(píng)價(jià) 內(nèi)容 對(duì)策建議

一、財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)容

財(cái)政部在《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》中對(duì)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的解釋是：政府財(cái)政部門(mén)以及預(yù)算部門(mén)按照預(yù)先設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)，通過(guò)科學(xué)、規(guī)范的評(píng)價(jià)手段、指標(biāo)體系以及評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)財(cái)政支出產(chǎn)出進(jìn)行準(zhǔn)確、客觀的評(píng)價(jià)。其主要內(nèi)容一般包含以下三點(diǎn)：

（一）經(jīng)濟(jì)效益

財(cái)政支出的經(jīng)濟(jì)效益一般來(lái)說(shuō)是由公共財(cái)政職能所決定的，財(cái)政支出具有的資源配置職能一般是依靠財(cái)政支出來(lái)進(jìn)行資源的分配的。財(cái)政支出的經(jīng)濟(jì)調(diào)控職能指的是利用財(cái)政政策來(lái)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)總量進(jìn)行調(diào)解，對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)進(jìn)行不斷調(diào)整與優(yōu)化。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，市場(chǎng)機(jī)制對(duì)于資源配置起到了基礎(chǔ)性作用，但是因?yàn)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)自身存在的問(wèn)題必須要政府進(jìn)行處理，不管政府部門(mén)進(jìn)行總量調(diào)控或者結(jié)構(gòu)調(diào)控，都必須要服從于經(jīng)濟(jì)效益的提升，換句話說(shuō)即是通常說(shuō)的“花較少的錢(qián)辦更多的事”。

（二）社會(huì)效益

財(cái)政支出的社會(huì)效益通常是長(zhǎng)期性的、間接的，很多時(shí)候我們無(wú)法使用貨幣對(duì)其進(jìn)行評(píng)價(jià)。公共財(cái)政框架要求將社會(huì)效益放在最重要的位置上，所以對(duì)財(cái)政支出社會(huì)績(jī)效的評(píng)價(jià)屬于財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作中的核心內(nèi)容。在某一社會(huì)范圍中，人們的社會(huì)公共需求通常表現(xiàn)于社會(huì)、政治、自然以及環(huán)境等不同的方面，但財(cái)政支出對(duì)于這些方面都會(huì)造成一定的影響。財(cái)政支出對(duì)社會(huì)政治的影響一般體現(xiàn)在行政管理體制、行政機(jī)構(gòu)效率、政府決策水平等方面；對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響一般體現(xiàn)在全民社會(huì)收入分配或者就業(yè)等方面；對(duì)社會(huì)環(huán)境的影響一般體現(xiàn)在教育環(huán)境、文化環(huán)境以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面。

（三）生態(tài)環(huán)境效益

財(cái)政支出的生態(tài)環(huán)境效益一般指的是財(cái)政用于治理環(huán)境污染、整治國(guó)土、保持生態(tài)平衡以及保護(hù)人類(lèi)生存環(huán)境等方面的支出與所得的比較。其在一定程度上屬于一種非貨幣化的效益。財(cái)政支出對(duì)于生態(tài)環(huán)境的影響通常包含了對(duì)自然景觀的影響，例如說(shuō)政府部門(mén)投資所修建的旅游景點(diǎn)、公園等；對(duì)自然環(huán)境的影響一般是某項(xiàng)財(cái)政支出項(xiàng)目對(duì)自然環(huán)境的凈化或者污染程度、對(duì)生態(tài)平衡的影響程度或者對(duì)水土流失的影響程度等。

二、財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的程序

首先是明確政府宏觀目標(biāo)，財(cái)政資金的投向一般都是根據(jù)政府的目標(biāo)來(lái)確定的，除開(kāi)一些基本的運(yùn)轉(zhuǎn)開(kāi)支以及公共服務(wù)支出，財(cái)政資金投向會(huì)朝政府意愿傾斜，例如說(shuō)某一地區(qū)政府部門(mén)的目標(biāo)是發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)，則其財(cái)政資金就會(huì)主要投向于招商引資等方面的工作；如果政府部門(mén)的主要目標(biāo)為保障民生，其財(cái)政資金的主要投向就會(huì)更偏向于社會(huì)保障等方面。做好財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)，我們首先就必須要明確政府的宏觀目標(biāo)，這關(guān)系到績(jī)效指標(biāo)的權(quán)重設(shè)定以及評(píng)分。

其次是要確定財(cái)政支出的功能分類(lèi)，不同類(lèi)型財(cái)政支出的目的很有可能存在差別，我們不能夠利用統(tǒng)一的指標(biāo)集來(lái)進(jìn)行評(píng)價(jià)。對(duì)不同類(lèi)的財(cái)政支出，應(yīng)該設(shè)計(jì)有針對(duì)的指標(biāo)來(lái)進(jìn)行評(píng)價(jià)。例如民生類(lèi)財(cái)政支出的主要目的是為了解決社會(huì)關(guān)注的重大問(wèn)題，我們?cè)谶M(jìn)行指標(biāo)設(shè)定的過(guò)程中應(yīng)該偏向于社會(huì)最低工資水平、貧困人口數(shù)量等方面。

最后是績(jī)效指標(biāo)的設(shè)定，在進(jìn)行這一環(huán)節(jié)的工作時(shí)，必須要首先明確財(cái)政支出的功能分類(lèi)，同時(shí)必須要根據(jù)支出功能來(lái)對(duì)各類(lèi)財(cái)政支出進(jìn)行再一次的細(xì)分，例如說(shuō)我們將民生類(lèi)財(cái)政支出具體分成促進(jìn)就業(yè)、社會(huì)保障以及扶貧等，之后再分別就這些細(xì)分出來(lái)的項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效指標(biāo)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定。

三、財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作需要解決的重點(diǎn)與難點(diǎn)

（一）績(jī)效評(píng)價(jià)工作沒(méi)有明確的管理機(jī)構(gòu)

在西方很多國(guó)家都已經(jīng)設(shè)置了專(zhuān)門(mén)的公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)來(lái)作為公共投資財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的執(zhí)行主體。從我國(guó)的實(shí)際情況來(lái)看，現(xiàn)階段還缺少這樣一個(gè)具有權(quán)威性的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理機(jī)構(gòu)，財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作通常都分?jǐn)偨o各個(gè)管理部門(mén)執(zhí)行，而不同的部門(mén)分別從技術(shù)性能、項(xiàng)目管理等不同的方面展開(kāi)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作，其指標(biāo)、方法以及程序等方面都有著明顯的區(qū)別，無(wú)法形成全面統(tǒng)一的財(cái)政支出評(píng)價(jià)體系。由于標(biāo)準(zhǔn)的差異造成財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果具有明顯的差異性，降低了其準(zhǔn)確性和可比性，這也是當(dāng)前國(guó)內(nèi)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)級(jí)工作發(fā)展緩慢的主要因素之一，是財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作需要解決的第一大難點(diǎn)問(wèn)題。

（二）缺乏科學(xué)、規(guī)范的方法指標(biāo)體系

現(xiàn)階段，各個(gè)部門(mén)所進(jìn)行的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作一般來(lái)說(shuō)是通過(guò)若干固定財(cái)務(wù)、技術(shù)以及工程管理指標(biāo)開(kāi)展的全過(guò)程評(píng)價(jià)，而偏向于技術(shù)與工程資金使用的合規(guī)性評(píng)價(jià)，對(duì)財(cái)政資金使用效益的評(píng)價(jià)還有待加強(qiáng)。另外，各個(gè)部門(mén)的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)過(guò)于單一化，同時(shí)不具有一套科學(xué)、完善、規(guī)范的方法指標(biāo)體系，無(wú)法滿(mǎn)足從不同層面、不同支出性質(zhì)等方面進(jìn)行的綜合評(píng)價(jià)需求。因?yàn)闆](méi)有科學(xué)、規(guī)范的指標(biāo)體系，財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的準(zhǔn)確性與客觀性就會(huì)受到較大的影響，如何盡快建立并完善科學(xué)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，成為了當(dāng)前財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作中的一大難點(diǎn)。

（三）財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作內(nèi)容不完整

一方面是偏向于合規(guī)性評(píng)價(jià)，忽略了效益評(píng)價(jià)。從當(dāng)前的具體情況來(lái)說(shuō)，各個(gè)部門(mén)開(kāi)展財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作都具有很強(qiáng)的審計(jì)特點(diǎn)，即是重點(diǎn)審核項(xiàng)目支出行為是否與目前國(guó)家的財(cái)務(wù)政策相符合，但經(jīng)常會(huì)對(duì)項(xiàng)目效率以及發(fā)展效益等方面的評(píng)價(jià)有所忽略，或者因?yàn)樵u(píng)價(jià)指標(biāo)存在缺陷無(wú)法開(kāi)展項(xiàng)目效益評(píng)價(jià)工作；另一方面是評(píng)價(jià)的對(duì)象限制在項(xiàng)目本身，忽略了項(xiàng)目?jī)?nèi)在外在因素的分析。財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)不單單關(guān)系到項(xiàng)目過(guò)程審核以及投資回報(bào)評(píng)價(jià)，同時(shí)還涉及到了對(duì)各種宏觀因素的評(píng)價(jià)，比如說(shuō)投資的社會(huì)環(huán)境（政策、自然環(huán)境所帶來(lái)的影響），投資行為對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的影響等等。但是現(xiàn)階段財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)于某些內(nèi)容還未具體規(guī)定，因此應(yīng)盡快對(duì)其進(jìn)行完善。

（四）財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果缺乏有效運(yùn)用

財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用效果是績(jī)效評(píng)價(jià)工作功能是否充分發(fā)揮的重要標(biāo)準(zhǔn)。我們構(gòu)建財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系的主要目的并不是為了一味的產(chǎn)生績(jī)效信息，而是要科學(xué)的運(yùn)用這些績(jī)效信息來(lái)發(fā)揮出其作用，否則績(jī)效信息就無(wú)法對(duì)有關(guān)部門(mén)和有關(guān)人員發(fā)揮激勵(lì)作用。績(jī)效評(píng)價(jià)體系必須要較大的人力、物力、財(cái)力來(lái)維持，這一點(diǎn)也必然會(huì)讓該體系失去可持續(xù)性。還有一個(gè)問(wèn)題在于，我國(guó)的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作正處于初級(jí)發(fā)展階段，評(píng)價(jià)結(jié)果的準(zhǔn)確性以及可行度有待進(jìn)一步提升，這一點(diǎn)也對(duì)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的有效利用產(chǎn)生了影響，部門(mén)內(nèi)部能夠結(jié)合績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果來(lái)進(jìn)行管理或決策，但部門(mén)外部卻難以使用，這也表示績(jī)效評(píng)價(jià)信息共享機(jī)制存在缺陷。

四、財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)如何有效發(fā)現(xiàn)并解決問(wèn)題

（一）建立財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的組織體系

我們應(yīng)盡快在財(cái)政部門(mén)、預(yù)算部門(mén)以及預(yù)算單位之間建立科學(xué)的評(píng)價(jià)工作體系。財(cái)政部門(mén)屬于績(jī)效評(píng)價(jià)管理機(jī)構(gòu)，主要職責(zé)是提出財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的程序與方法，公布各項(xiàng)支出標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)組織開(kāi)展財(cái)政支出綜合績(jī)效評(píng)價(jià)、部門(mén)績(jī)效評(píng)價(jià)以及重點(diǎn)支出項(xiàng)目評(píng)價(jià)；預(yù)算部門(mén)的職能主要是對(duì)所屬預(yù)算單位開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)，同時(shí)組織公共支出項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)資金；使用單位主要是對(duì)實(shí)施項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。對(duì)于部分重點(diǎn)項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)，通常來(lái)說(shuō)是財(cái)政部門(mén)以及業(yè)務(wù)部門(mén)聯(lián)合進(jìn)行的，為了保證績(jī)效評(píng)價(jià)工作的順利進(jìn)行，在評(píng)價(jià)過(guò)程中必須要組織成立工作小組（包括評(píng)價(jià)工作組以及專(zhuān)家咨詢(xún)小組）。評(píng)價(jià)工作由評(píng)價(jià)組織機(jī)構(gòu)和相關(guān)部門(mén)委派人員構(gòu)成，主要對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)工作進(jìn)行協(xié)調(diào)，對(duì)其中的重大事項(xiàng)進(jìn)行決議，對(duì)評(píng)價(jià)最終結(jié)果進(jìn)行驗(yàn)收。而專(zhuān)家咨詢(xún)小組成員應(yīng)該是從政府機(jī)構(gòu)、科研組織、社會(huì)機(jī)構(gòu)中選派專(zhuān)業(yè)組成，主要負(fù)責(zé)對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)給予技術(shù)咨詢(xún)，評(píng)議定性指標(biāo)等，以保證績(jī)效評(píng)價(jià)工作順利開(kāi)展。

（二）建立財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理工作機(jī)構(gòu)

財(cái)政部門(mén)應(yīng)組織建立專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的機(jī)構(gòu)，這樣才能夠有效的解決當(dāng)前財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作渙散、不具獨(dú)立性的問(wèn)題，從而讓財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作朝著規(guī)范化、制度化的方向發(fā)展，最終構(gòu)成一個(gè)全方位、多層次的管理體系[4]。從本質(zhì)上說(shuō)，對(duì)國(guó)家資金使用效果的管控屬于財(cái)政部門(mén)的職能，而實(shí)行財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)則是實(shí)現(xiàn)這一職能的關(guān)鍵途徑。所以說(shuō)財(cái)政部門(mén)擁有進(jìn)行財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作的權(quán)威性以及法律依據(jù)。其次是財(cái)政部門(mén)已經(jīng)在項(xiàng)目評(píng)價(jià)、財(cái)稅政策評(píng)價(jià)以及國(guó)有企業(yè)績(jī)效評(píng)級(jí)等各方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，取得了較好的成效。最后是財(cái)政部門(mén)通過(guò)全國(guó)會(huì)計(jì)報(bào)表工作體系，對(duì)各級(jí)政府部門(mén)年度財(cái)政支出的范圍、支出方式、支出規(guī)模以及項(xiàng)目完成情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，同時(shí)建立和完善相關(guān)數(shù)據(jù)庫(kù)，從而為財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作打好基礎(chǔ)。

（三）硬化財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作結(jié)果的約束力

財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果是否得以有效運(yùn)用，這是我們判斷財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作是否能發(fā)揮出作用的依據(jù)，同時(shí)也是確保財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作穩(wěn)定發(fā)展的前提與保障。所以我們必須要努力做好下面幾點(diǎn)：首先，有關(guān)部門(mén)應(yīng)該盡快出臺(tái)關(guān)于財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用的管理規(guī)定，對(duì)于績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用的目的、范圍、權(quán)限都進(jìn)行明確的規(guī)定，從而對(duì)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作結(jié)果的運(yùn)用起到一個(gè)規(guī)范與指導(dǎo)的作用；其次，公共投資管理部門(mén)必須要根據(jù)自身的實(shí)際特點(diǎn)，制定出針對(duì)本部門(mén)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用的辦法，從而幫助其強(qiáng)化項(xiàng)目的監(jiān)管、提升項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)質(zhì)量，同時(shí)也為未來(lái)同類(lèi)型項(xiàng)目的建設(shè)積累經(jīng)驗(yàn)依據(jù)；最后，必須要完善相關(guān)的政策法律，對(duì)于項(xiàng)目具體執(zhí)行行為以及涉及到的責(zé)任人進(jìn)行有效的監(jiān)督，對(duì)于工作中涉及到財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支以及項(xiàng)目質(zhì)量等問(wèn)題必須嚴(yán)格依法處理，從而提升財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作的權(quán)威性。

（四）建立財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的信息平臺(tái)

財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作屬于一項(xiàng)涉及面廣、信息量大的系統(tǒng)性工程，我們必須要構(gòu)建全方位的信息平臺(tái)，從而讓我們不斷增強(qiáng)收集、查詢(xún)、處理財(cái)政支出立項(xiàng)決策、實(shí)施執(zhí)行、完工審核等各個(gè)流程的技術(shù)經(jīng)濟(jì)信息與資料的能力，同時(shí)還能夠幫助政府部門(mén)更好的對(duì)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)信息進(jìn)行公開(kāi)披露，還有助于財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作的持續(xù)穩(wěn)定開(kāi)展。隨著信息技術(shù)等現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的飛速發(fā)展，電子政務(wù)、電子辦公等現(xiàn)代化辦公技術(shù)的產(chǎn)生讓財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)信息平臺(tái)的構(gòu)建成為了可能。財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)信息平臺(tái)主要依靠信息化技術(shù)以及網(wǎng)絡(luò)通信技術(shù)的支持，它能夠自行地對(duì)財(cái)政支出項(xiàng)目的資料數(shù)據(jù)進(jìn)行收集整理，為財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作提供準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)支持，為政府部門(mén)進(jìn)行財(cái)政支出管理提供有力保障。通過(guò)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)信息平臺(tái)的構(gòu)建，我們能夠更好的開(kāi)展財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作，增強(qiáng)政府財(cái)政支出的績(jī)效水平。

五、結(jié)束語(yǔ)

近年來(lái)，我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐漸開(kāi)始完善，公共財(cái)政框架也基本形成，我國(guó)財(cái)政管理工作的重心也逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)樨?cái)政支出管理以及財(cái)政支出效益的提升。財(cái)政支出屬于政府行政行為中的核心內(nèi)容之一，因此財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)也就變得非常重要。我們要盡快構(gòu)建一套規(guī)范、科學(xué)的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系，這樣才能夠幫助我們更加準(zhǔn)確客觀的對(duì)財(cái)政支出績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)與衡量。本文主要分析了財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)相關(guān)的部分問(wèn)題，提出了解決財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)中各種問(wèn)題的建議，以期能夠?qū)ξ覈?guó)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作產(chǎn)生積極的影響。

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