20萬(wàn)億元土地出讓金去哪兒了？

王新明　李放

正在各地鋪開(kāi)的土地出讓金審計(jì)，被寄予“摸清家底”的眾望。國(guó)土資源部數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)土地出讓價(jià)款從2001年的1296億元，到去年首次超過(guò)4萬(wàn)億元，13年間增長(zhǎng)超30倍，總額累計(jì)達(dá)194萬(wàn)多億元。

長(zhǎng)期以來(lái)，各地土地出讓金因收支明細(xì)處于公眾監(jiān)管視野之外、去向不明而飽受詬病。曾有北京市民向?qū)徲?jì)部門(mén)申請(qǐng)公開(kāi)北京市土地出讓金違規(guī)使用情況，卻被以“公開(kāi)可能對(duì)社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)不利影響”為由遭拒。

湖北省人大代表王培樹(shù)說(shuō)，每次開(kāi)地方“兩會(huì)”，針對(duì)全省上千億元的土地出讓金管理情況，政府都沒(méi)有專題報(bào)告，也沒(méi)公開(kāi)說(shuō)明，最多只在財(cái)政預(yù)算中有個(gè)籠統(tǒng)總數(shù)，沒(méi)法詳細(xì)了解。

事實(shí)上，判斷土地出讓金是否合理使用，并非無(wú)規(guī)可依。國(guó)務(wù)院辦公廳2006年出臺(tái)相關(guān)規(guī)定，明確上地出讓收入使用范圍包括征地和拆遷補(bǔ)償、土地開(kāi)發(fā)、支農(nóng)、城市建設(shè)等方面。

記者梳理自2009年至2013年財(cái)政部公布數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，最近5年間，國(guó)有土地出讓金支出總額達(dá)13.49萬(wàn)億元，其中征地和拆遷補(bǔ)償、土地開(kāi)發(fā)、城市建設(shè)三項(xiàng)占比超過(guò)八成。

財(cái)政部公布的數(shù)據(jù)只能看出全國(guó)土地出讓金開(kāi)支大體走向，在基層實(shí)際情況中，違規(guī)使用并不少見(jiàn)。審計(jì)署曾在2008年和2010年先后公布對(duì)部分地區(qū)土地出讓金的審計(jì)調(diào)查結(jié)果。2008年公告顯示，11個(gè)城市違規(guī)使用出讓金83 7億元，其中挪用于建樓堂館所和彌補(bǔ)經(jīng)費(fèi)等52 3億元，出借和對(duì)外投資等31.4億元；2010年公告顯示，抽查的13個(gè)市有7個(gè)市支出2.1億元，用于彌補(bǔ)圍土、城建等部門(mén)工作經(jīng)費(fèi)不足；有4個(gè)市違規(guī)支出238億元，用于建設(shè)、購(gòu)置辦公樓、商務(wù)樓等。此后，審計(jì)署再未公開(kāi)涉及土地出讓金方面的審計(jì)信息。

記者采訪發(fā)現(xiàn)，盡管各地土地出讓金收支大多增長(zhǎng)迅猛，但能把這項(xiàng)“政績(jī)”說(shuō)清楚的部門(mén)和干部卻“很難找”。大部分地區(qū)官員對(duì)土地收入收支話題都很敏感，不愿多談。少數(shù)基層干部透露，土地審批和出讓金征收由圍土部門(mén)管，開(kāi)發(fā)整理和招拍掛歸土地儲(chǔ)備中心，資金管理在財(cái)政，“具體收了多少，怎么用的，只有部門(mén)一把手和具體經(jīng)辦人說(shuō)得清楚。”

中西部地區(qū)一些地方國(guó)土、財(cái)政系統(tǒng)官員表示，地方政府土地出讓金收支，基本可由地方“說(shuō)了算”。由于財(cái)力緊張，土地出讓金便成為地方財(cái)政最后一塊“自留地”，違規(guī)支出使用情況不少，都得藏著掖著，“這次審計(jì)看來(lái)得翻老底，讓大家都很緊張。”

侵占挪用“體外循環(huán)”，“土地賬”成“糊涂賬”

近年來(lái)，房地產(chǎn)行業(yè)“高歌猛進(jìn)”，推動(dòng)土地出讓金“水漲船高”。江兩、四川等地公布的2013年全省財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況顯示，有些省份去年土地出讓收入，已接近甚至超過(guò)稅收收入。

巨額的土地出讓金，除偶爾接受審計(jì)調(diào)查外，通常情況下處于地方“自己管自己”狀態(tài)，這令“土地賬”難免成為一本“糊涂賬”，由此滋生四大亂象。

做高成本。土地出讓金收益部分需按比例提取用于教育、農(nóng)田水利支出，還需與上級(jí)財(cái)政分成。因此，一些地方為減少收益部分固定支出，拼命做高土地出讓中的征地拆遷、土地開(kāi)發(fā)成本，極端情況甚至能將土地出讓做成“負(fù)收益”。中國(guó)社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究所所長(zhǎng)潘家華說(shuō)，地方政府做高土地出讓成本，最常用的手法是將出讓地塊周邊綠化、道路建設(shè)，打包塞進(jìn)土地開(kāi)發(fā)支出，而這些支出本應(yīng)由地方財(cái)政另外投入。

體外循環(huán)。盡管國(guó)家三令五申要求土地出讓金收支全額納入預(yù)算，實(shí)行“收支兩條線”管理，審計(jì)署2010年的審計(jì)公告卻顯示，11個(gè)市的6748億元土地出讓收入，未按規(guī)定納入基金預(yù)算管理，占征收總額的20.1%。武漢市近期審計(jì)查出，當(dāng)?shù)匾患铱萍?jí)事業(yè)單位，將屬于土地出讓金性質(zhì)的項(xiàng)目建設(shè)用地補(bǔ)償資金，存入自行開(kāi)設(shè)的11個(gè)銀行賬戶內(nèi)，兩年來(lái)沉淀資金9.8億元。中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)教授喬新生說(shuō)，很多土地招拍掛后，出讓收入?yún)s被瞞天過(guò)海，在過(guò)渡賬戶內(nèi)長(zhǎng)期“體外循環(huán)”，甚至成為地方政府或部門(mén)機(jī)構(gòu)的“小金庫(kù)”。

侵占挪用。有的地方土地出讓金賬戶長(zhǎng)期脫離監(jiān)管，直接成為少數(shù)主要領(lǐng)導(dǎo)的“私房錢(qián)”，隨意侵占挪用。長(zhǎng)春市委原副書(shū)記田忠，就曾將無(wú)償征用的土地轉(zhuǎn)讓變現(xiàn)，侵吞土地出讓金1018萬(wàn)元。因嚴(yán)重違紀(jì)違法被“雙開(kāi)”的武漢市新洲區(qū)原區(qū)委書(shū)記王世益，被查出從土地出讓金賬戶中，支借1億多元資金給4家民營(yíng)企業(yè)使用，建立“官商聯(lián)盟”謀取私利。

減免尋租。一些上地招拍掛出讓后，開(kāi)發(fā)商只繳納保證金就開(kāi)始用地，余款長(zhǎng)期拖欠不繳，或能協(xié)商減免。貴州省一位基層干部表示，減免土地出讓金一方面是為吸引客商投資，另一方面怎么繳、減免多少都是主要領(lǐng)導(dǎo)一句話，里面存在巨大的尋租空間，“使土地出讓成為貪腐重災(zāi)區(qū)”。

土地財(cái)政“依賴癥”亟待破除，土地出讓金審計(jì)為財(cái)稅改革好鋪墊

土地出讓金收支“頑疾”為何屢禁不止？湖北財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)一位負(fù)責(zé)人說(shuō)，因土地出讓金屬于地方政府基金預(yù)算管理，其收支預(yù)算編制無(wú)需通過(guò)人大審批，報(bào)同級(jí)財(cái)政部門(mén)批準(zhǔn)即可執(zhí)行，“土地收入開(kāi)支多處于封閉運(yùn)行狀態(tài)，違規(guī)操作的彈性空間很大。”

“土地收入違規(guī)使用只要不進(jìn)腰包，頂多背個(gè)處分。”西部地區(qū)一位縣委書(shū)記告訴記者，地方政府財(cái)力有限，數(shù)十個(gè)部門(mén)運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)、近萬(wàn)人發(fā)工資都得靠自身解決，還有大量一票否決考核任務(wù)需要真金白銀投入，土地收入是地方政府手中少數(shù)能相對(duì)自由支配的財(cái)源，“不在土地收入上多‘花點(diǎn)心思，就只能坐等下課。”

土地出讓亂象叢生，背后折射出地方財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配。潘家華等專家介紹，自分稅制改革以來(lái)，地方稅收收入有限，土地收益往往被用于地方財(cái)政“補(bǔ)窟窿”。“這次土地出讓金審計(jì)將對(duì)地方財(cái)政‘摸清家底，為下一步財(cái)稅改革做好鋪墊。”

一些業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，土地出讓金不能成為監(jiān)督外資金。各地應(yīng)將土地出讓金收支管理情況作為重大事項(xiàng)定期向人大報(bào)告，增加公眾信息公開(kāi)透明度，接受公眾信息公開(kāi)申請(qǐng)，減少土地出讓金的收支隨意性，壓縮權(quán)力尋租空間。

由于土地是稀缺資源，土地出讓金不可能長(zhǎng)期保持高速增長(zhǎng)。財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長(zhǎng)劉尚希表示，應(yīng)在加快財(cái)稅體制改革，完善與地方事權(quán)與財(cái)權(quán)匹配基礎(chǔ)上，逐步提高國(guó)有土地收益基金的提取比例，使土地出讓收益逐漸從財(cái)政補(bǔ)充到公益基金的角色轉(zhuǎn)變，降低對(duì)土地財(cái)政的過(guò)度依賴。

摘自新華網(wǎng)