新形勢下實施外匯主體監管具體構想

呂靜

摘要：隨著我國涉外經濟持續快速發展，外匯管理難度不斷增加，以行為監管為主的外匯管理方式越來越不適應外匯形勢的變化和要求。實施全面外匯主體監管勢在必行。本文分三個部分對實施外匯主體監管應遵循的原則、當前需解決的問題及具體實施構想進行闡述，旨在為外匯主體監管改革提出一些建設性意見，提高外匯服務實體經濟和依法監管的效能。

關鍵詞：外匯主體監管 實施原則 需解決的問題 具體構想

外匯主體監管是以企業或企業集團為主體，全口徑采集企業主體信息，對不同性質的外匯業務進行統籌管理，并在對企業主體進行綜合風險評估的基礎上實施分類管理的一種外匯管理模式。近年來，隨著外匯體制改革的不斷深入，貨物貿易、服務貿易外匯管理改革和資本項目可兌換進一步推進，推行外匯主體監管已勢在必行。

一、實施外匯主體監管應遵循的原則

實施外匯主體監管要堅持管理與服務并重，實現管理與服務的有機統一。設身處地的從市場角度考慮問題，在風險可控的前提下，引導社會主體資源配置更加合理、均衡、有效，為其增強國際競爭力創造良好的外匯環境，促進經濟健康發展。

（一）堅持以人為本與提高服務水平并重，推進貿易投資便利化

以服務為主線，避免因政策調整給涉匯主體增加新的經營和管理成本。健全完善社會各界的溝通反饋機制，進一步推動依法行政，提高外匯管理透明度。

（二）堅持服務涉外經濟與防范風險相統一

在有效控制風險的基礎上，對守法合規經營主體給予最大的便利化，全面降低市場主體的經營成本和外匯局的監管成本。促進銀行、企業、個人等市場主體的合規經營，營造誠信興商的社會環境。防范跨境資金流動風險，維護國家經濟金融安全。

（三）堅持資本項目與經常項目服務一體化

改變現行條塊分割的管理狀況，注重資本項目與經常項目的政策同相性和管理協調性，找準外匯服務與實體經濟發展的最佳結合點，發揮兩者的聯動效應，為市場主體在外匯業務辦理、政策咨詢等方面提高指導和服務。

二、行為監管向主體監管轉變需要解決的兩個問題

（一）外匯局各監測系統數據整合問題

現行按交易時段和交易性質分解企業交易行為的外匯監測系統，不符合主體監管要求，不能全面了解企業信息。行為監管方式下同一企業不同性質交易或企業同一筆交易由于跨時間長短被分為經常項目或資本項目等不同部門管理，即便在同一部門管理，但同一企業信息可能會散落在貨物貿易監測系統、服務貿易監測系統、外匯賬戶系統等，難以做到全貌了解企業信息。

（二）機構和監管人員設置問題

現行的機構設置存在著崗位重疊和人力資源浪費。如在經常項目管理中要對貨物貿易和服務貿易進行非現場監測，資本項目管理和外匯檢查中也要進行非現場監測和分析。監測的目的都是發現異常，有針對性地指導現場檢查和核查，有效地實施分類監管。

三、實施外匯主體監管的構想

（一）整合各業務系統，科學設定預警指標、完善分析預警框架，滿足主體監管業務全面性監管職能

目前外匯局有貨物貿易、服務貿易、個人、直接投資、賬戶、國際收支、結售匯等10多個業務及監測系統。按照主體監管的目標要求，整合完善各系統，做到通過企業代碼即可總攬企業全部經濟往來交易。以交易主體為監測對象，設置涵蓋貨物貿易、服務貿易、資本項目等外匯收支的外匯交易主體監測預警指標體系。按照可量化、易監測、相關性的原則，對各類指標設定合理的預警值。通過指標變動找出主體交易行為的變化，分析變化的原因，判斷合理或異常。本著抓大放小的原則，篩選重點監測企業，對重點監測企業密切關注?？赏ㄟ^電話詢問、約見談話等方式了解異常情況發生的原因，對于進一步判斷為異常的企業可以通過現場核查、延伸核查等方式到企業現場查閱、復制相關財務憑證、企業報表等，根據核查結果，對異常監管主體實施分類監管。

（二）拓寬主體監管數據采集渠道，滿足主體多層次性監管需求

對企業集團、關聯企業的系統性核查是主體監管的難點， 監管單一外匯主體不能全面反映外匯主體形式多層次性監管內容。因此在主體監管工作中，不僅要根據外匯局系統掌握數據，而且要掌握基于主體報表和第三方審計制度基礎的信息來源。具體做法：一是從主體監管信息需求出發，整合完善外匯局各監測系統，通過“異常找主體”、“主體找異常”兩條路徑深入挖掘異常企業異常指標，實現信息“向下挖掘、向上集中”功能，滿足對不同層次的監管需求，提升外匯局對違規主體違規行為的精準打擊能力。二是完善監管數據提取工作機制，完善“屬地管理”和“延伸管轄”的監管方式。外匯主體監管行為存在區域性與主體行為跨空間性的矛盾。因此在外匯主體監管工作中，第一要明確主體注冊地外匯局全方位監管職責，無論特定主體業務發生在何地（包括境外），都應納入其注冊地外匯局監管范疇，業務發生地監管機構則主要對具體業務實施監管。第二要完善外匯主體數據從外匯局總局及外匯指定銀行總行統一提取，分局及中心支局、支局綜合利用的監管模式；強化不同地區外匯管理的業務配合，完善“屬地管理”和“延伸管轄”的監管方式。第三要求外匯主體即報送自身企業年報、經會計師事務所審計的驗資報告、財務報告、外匯收支報告等自身報表，也要報送企業集團的合并報表（或匯總報表），這樣就能將不同層次主體的所有業務（包括國外）納入監管范疇。第四繼續探索實施對企業集團、關聯企業的系統性核查和檢查，真正做到外匯主體全面監管。

（三）適應外匯主體監管要求，以監測分析為外匯管理工作重心

外匯局根據國家外匯收支形勢及工作重點，從宏觀與微觀兩個層面實現跨境資金流動的有效監測，科學分析判斷形勢和趨勢，及時發現異常，深入跟蹤核實，切實防范風險，根據分析結果實施外匯管理。

1、宏觀層面的總量分析及宏觀經濟數據關聯性分析endprint

通過對跨境資金的流量、流速、流向的統計監測分析及跨境資金流與外貿進出口貨物流偏離度對比、外商直接投資流出入與監測區域的實際利用外資對比，結合外貿依存度和外資依存度等指標判斷跨境資金流的合理性，整體掌握跨境資金流動趨勢和特點，分析出現異常波動原因，確定進一步核查重點。

2、微觀層面的監測分析

外匯局可較為靈活的依據被監管主體性質及業務特點配備監管人員進行監測分析。對不同企業設定不同的監測重點，大致可分為以下幾類：

（1）外匯收支規模大的企業，此類企業進出口以及融資業務頻繁、規模大，且多有異地收付匯及融資等跨省市操作，具有不易察覺的特點，應作為重點關注企業，通過監測系統對其業務進行密切關注。遇到資金異動情況，應進行風險提示、現場調查或核查，必要時需要進行跨區域聯查。

（2）服務貿易項下資金流動頻繁與數額過大的子母公司類型企業。此類企業以外商獨資企業為主，母公司對子公司高度控制。重點監控業務類型為管理費、技術咨詢費等服務貿易項下款項的匯出匯入。

（3）常年虧損或者生產經營處于停滯狀態的企業。重點關注此類企業的虧損原因以及融資渠道和融資方式等。

（4）來料加工為主的外商投資企業。重點關注此類企業的工繳費比例，國外來料成本與國內成本對比，國際國內成品價格對比等。

（5）注冊之后長期未營業企業。應重點關注其資本入境之后的具體去向。

（6）資金往來規模與企業規模不相符的企業。大企業小資金流以及小企業大資金流都是本類企業關注的對象。以資金流為標的，重點關注交易真實性、資金流規模變化、資金流向等問題。

（7）其他類型企業。外匯局根據實際需要、突發事件臨時確定的認為在一段時期內需要重點關注的企業。外匯局對于以上七類企業實行一對一精細化管理，配備專職人員實行“全程監管負責制”，即非現場監測分析、現場核查、甚至查處均由專人負責，這樣可減少非現場監測、現場核查、檢查及查處由不同人員負責的重復監測、調查取證、移交等內部環節，提高監管效率。同時為避免“全程監管負責制”管理可能出現的“一手清”人員操作風險，應加強內控管理，對重要事項如被監管主體分類降級、異議申訴等實行三級審批制（即業務監管人員、部門負責人、主管局長或局長三級審批）和集體審議制度，既加強外匯局自身風險控制又提高了監管效率。

（四）靈活設定區域內主體監管指標和閾值，對外匯主體實施分類與“負面清單”管理相結合

遵循原則性與靈活性相結合的原則，因地制宜、科學設置主體監測指標。總局依據主體監管需要，設置主體監管各項指標及閾值框架。各省分局、中心支局充分考慮轄區內，外匯收支形勢及特點，監管的主要方向，靈活設定區域內主體監管指標和閾值。對外匯主體實施分類管理，可參照貨物貿易外匯管理改革經驗，將外匯主體分為A、B、C三類。A類企業的外匯收支業務適用便利化的管理措施；B、C類企業的外匯收支業務實施審慎監管。通過實施差別化管理，倡導正面激勵機制，便利合規企業正常經營活動順利開展，加大對違規企業管理力度，獎優罰劣，引導企業強化自我約束。通過分類管理，外匯局集中監管資源，強化重點監測企業異常收支行為的風險防控，實現外匯服務與風險管理相結合的監管目標。B類企業實行“負面清單”及額度管理，外匯局依據企業經營風險，在業務上加以限制。舉例說明：如企業核查期內貿易信貸報告較多，經核查無合理解釋，可列入“負面清單”，超長期限的預收、預付、延期收款、延期付款等業務限辦。銀行貿易融資規模過大，與企業的經營規模、實際融資需求不匹配，存在較大風險，外匯局可設置貿易融資額度，降低風險。通過“一對一”個性化“負面清單”及額度管理，促使企業合規經營。打破貨物貿易外匯管理對B、C類企業分類監管期一年的硬性規定，根據企業對外匯管理的應對措施，靈活設定監管期限及分類管理措施。如果企業能積極調整業務經營，風險可控，可恢復為A類企業。如果企業消極應對，可降為C類企業。對C類企業實施“負面清單”和事前逐筆審批管理。如企業限辦超長期限貿易信貸、貿易融資、轉口貿易收支等業務，“負面清單”外的業務，事前逐筆到外匯局審批等，加大對惡意違規企業的懲戒。endprint