我國流動人口管理模式多元化探究

摘 要：上個世紀70年代末，我國出現了農村勞動人口向城市涌入的人口流動大潮。農村人口流向城市，一方面減輕了農村剩余勞動力給土地帶來的沉重壓力，另一方面也為經濟社會發展提供了大量的勞動力資源。雖然數量龐大的流動人口為城市的經濟發展和繁榮做出了巨大貢獻，但也給城市管理帶來了巨大的挑戰。對此，各地政府都在積極探索新型的流動人口管理模式。本文在對這些探索作簡要梳理的基礎上，探討了我國流動人口管理模式創新的基本路徑，以期為流動人口管理模式的創新盡微薄之力。

關 鍵 詞：流動人口；農村人口；管理模式

中圖分類號：C924.24 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2014）11-0066-04

收稿日期：2014-08-16

作者簡介：張紅俠（1975—），女，天津人，天津行政學院副教授，研究方向為行政法學。

改革開放以來，大量的農村勞動力涌入城市，已成為現代城市經濟發展的重要力量。流動人口在為城市經濟社會發展提供勞動力資源的同時，也給流入地帶來了一系列的社會問題，而積極有效地解決這些問題關系到社會穩定和經濟社會的科學發展。

一、上海、天津在流動人口管理上的探索

（一）流動人口管理模式的界定

流動人口的概念基本包含三個要素：一是身份要素，即流動人口的身份以戶口所在地為主要標志；二是流動要素，即流動人口從戶籍地流向工作地；三是時間要素，即流動人口在流動時間上具有臨時離別復歸、雙程往返的特征。本文中的流動人口是指，離開戶籍所在地的縣、市或者市轄區，在流入地居住并以各種方式取得生活來源或利益收入的人員。[1]

流動人口管理模式是由流動人口管理方法、流動人口管理模型、流動人口管理制度、流動人口管理工具、流動人口管理程序等構成的流動人口管理行為體系結構。多種因素會影響到流動人口管理模式的選擇，對流動人口管理模式影響最大的是流動人口管理模式的公共選擇主體，即各級政府。由于流動人口在不同的城市具有不同的流動特點，流入地政府承擔了主要的管理責任，因而流入地政府也就成為流動人口管理模式的主要選擇主體。各地政府會根據本地面臨的人口流動的主要問題及實際情況，采取適合當地發展的管理模式。本文主要以上海和天津在流動人口管理模式上的探索為根據進行探究。

（二）上海對流動人口管理模式的探索

上海具有良好的區位優勢，是全國最具活力的中心城市之一，吸引著來自全國各地的流動人口。2003年，承擔流動人口管理職能的外口辦被撤銷，流動人口相關管理職能歸并到上海市發改委和人口辦。2004年8月30日，上海市人民政府發布《居住證暫行規定》，確立了居住證制度。2009年2月，上海市政府進一步完善居住證制度，賦予在上海創業、就業，持有上海市居住證的境內人員，在符合相關條件下，申辦上海市常住戶口的權利。2009年6月17日，上海市人力資源和社會保障局等相關職能部門出臺了申辦常住戶口的具體實施細則，解決了居住證制度的具體操作問題。上海市對流動人口管理的探索經歷了由引進人才制度、居住證制度到取得常住戶口的過程，逐步開放市民權。上海在流動人口的社會福利保障方面也做了諸多探索，在外來人員綜合保險、計劃生育、就業、隨遷子女教育等方面也做了大量努力。據統計，2012年，上海有53.8萬名同住子女接受義務教育，8036名同住子女被各類中職校錄取，每年有4000多名外來人員子女在上海參加高考。2012年，有34.7萬人次在上海接受免費技術服務，上海市為34.84萬農民工提供就業服務，364.6萬名外來務工人員參加城鎮職工基本社會保險。包括傳染病防治、婦幼保健、慢性病防治等項目在內的12大類42項86小項基本衛生服務項目以及國家、上海重大公共衛生服務項目，已基本覆蓋了在上海居住6個月以上的外來人員。[2]

（三）天津對流動人口管理模式的探索

隨著城市建設的不斷發展特別是濱海新區開發建設步伐的加快，天津市流動人口數量與日俱增，截至到2014年6月，天津市共登記流動人口4795088人。天津在流動人口管理上做了以下探索。首先，明確流動人口服務管理站是天津市流動人口服務管理的主要機構，并加強了流動人口服務管理站建設。依據《天津市流動人口服務管理站達標建設規定》，各區、縣根據地域特點和流動人口總量，采取中心建站模式、依托街（鄉、鎮）政府建站模式、依托公安派出所建站模式、區域建站模式，共建立起15個區縣人口服務管理中心、206個街（鄉、鎮）流動人口服務管理站。流動人口服務管理站受公安機關委托，具體承辦居住登記和居住證的申領工作。其次，高度重視流動人口各項權益保障。在住房保障方面，有條件的區、縣通過政府出資扶持、有關企業市場運作的辦法，集中興建配套設施齊全、服務制度完善的“藍領公寓”、“白領公寓”、“建設者之家”等流動人口公寓，解決了流動人口的住房問題。隨著新生代流動人口的增多，隨遷子女的教育問題日益凸顯。天津市合理規劃學校布局，將流動人口子女義務教育經費列入財政預算，按照學校實際在校人數撥付各項經費，接納流動人口子女入學接受義務教育和普通高中教育。為解決流動人口看病難的問題，天津市加強了公共衛生和基本醫療服務體系建設。落實國家規定的公共衛生和基本醫療服務的各項措施，加強流動人口集中居住地的食品衛生安全監督和疾病預防控制工作，嚴厲打擊流動人口聚居地區非法行醫行為。大力推進流動人口計劃生育基本公共服務均等化。加強就業服務網絡體系建設，完善就業服務制度。建立多層次的職業技能培訓體系，提升流動人口特別是農民工的職業技能，各級公共就業服務機構為流動人口免費提供求職登記、就業信息、政策咨詢、職業介紹等服務。加強對流動人口就業較為集中的建筑、餐飲、加工等行業的用人單位與流動人口簽訂勞動合同和支付工資情況進行監督檢查，提高勞動合同簽訂率，完善工資支付監控和工資保證金制度，防止工資拖欠。支持和鼓勵流動人口參加工傷保險和基本醫療保險，落實預防工傷、認定工傷的相關政策，提高勞動能力鑒定效率，監督企業及時落實工傷待遇補償。再次，實行積分落戶，滿足流動人口落戶要求。2013年9月6日，天津市出臺了《天津市居住證管理暫行辦法》和《天津市居住證積分指標及分值表》，從2014年1月1日到2015年12月31日，試行外來人口居住證管理辦法。境內來津人員憑居住證在天津市就業、居住進而享受有關基本公共服務、參與社會事務，通過積分申請，辦理天津市常住戶口。截止到2014年6月，天津市人力社保局經過積分排名，經市政府批準，為符合條件的2500名流動人口開具了《辦理天津市常住戶口證明書》。

二、地方政府流動人口管理模式運行中存在的主要問題

（一）政府在流動人口管理中的錯位導致流動人口的公共福利待遇缺失

地方政府為實現地方經濟發展，會創造各種有利條件吸引當地所需要的勞動力。但各地承載人口規模有限，必然對引進的勞動力設定一定的條件。為留住那些對當地經濟發展有利的流動人口，地方政府往往根據財力狀況對符合相應條件的流動人口給予一定程度的市民化待遇。像上海、天津這樣經濟發達、區位優勢明顯、公共服務水平高的城市，戶籍對流動人口很有吸引力，以上海、天津、深圳為代表的大城市主要側重于通過居住證工作機制留住所需要的人才。而經濟水平不夠發達的中小城市，主要側重于采取各種優惠政策，鼓勵人口適度集中并定居下來。由此可見，流動人口的管理只是地方政府作為促進本地經濟發展的一個方面，而不是出于服務流動人口的目的，這表明政府在流動人口管理方面是錯位的。

（二）流動人口管理方式單一阻礙了流動人口融入城市

盡管以上海和天津為代表的各地政府積極創新流動人口管理服務模式，但在傳統模式的影響下，還存在排斥流動人口，缺少對流動人口的尊重和服務的情況。由于戶籍等原因，流動人口在流入地不能和當地市民一樣平等地享受生活、就業等方面的公共服務，這就使他們存在一定的逆反心理，排斥流入地相關職能部門的管理，致使管理部門掌握的流動人口信息不全面、不真實，這既不利于制定科學的管理措施，也不利于對流動人口進行有效的管理和服務，還會影響社會穩定。2013年發布的《社會管理藍皮書——中國社會管理創新報告No.2》顯示，我國流動人口融入城市面臨的主要障礙有以下四個方面：首先是就業問題。流動人口在流入地無法享受平等就業權，用工單位和流動人口簽訂勞動合同的比例低或者對勞動合同執行不規范。其次是住房問題。大部分流動人口收入相對較低，在流入地無力購買住房，主要依靠租房解決居住問題，與本地人口相比居住條件普遍較差。再次是社會保障問題。社會保障在流動人口中覆蓋率不高，流動人口參保率較低，很多權利無法得到保障。流出地與流入地在醫療保險等社會保障方面不能銜接，流動人口在戶籍地的社保權利不能在流入地享有。最后是子女教育問題。流動人口隨遷子女在流入地求學成本較高，同時因為工作不穩定，流動頻繁，致使流動人口子女在流入地難以得到連續而穩定的教育，受教育質量偏低。另外，各地對于隨遷子女在流入地參加中考、高考的政策不統一，隨遷子女在很對城市不能享受平等的考試權利。[3]這些問題無不與地方政府對流動人口采取的管理模式密切相關。

（三）流動人口管理部門之間缺乏協調合作

流動人口的管理是一項綜合性、系統性、社會性工作，公安、民政、勞動、司法、計生等部門都擁有對流動人口管理的相應職權。但這些部門之間協調合作欠佳，缺乏信息溝通、制度約束和責任追究機制，導致信息不暢，管理上相互推諉，降低了管理效率。各地設立的流動人口管理部門也只是負責傳達相關文件，并沒有權力調動相關職能部門，使得流動人口管理工作流于形式。除了橫向的流動人口管理部門之間職權不清外，流入地與流出地的人口管理部門之間也存在信息溝通不暢、責任不明等問題。我國目前對流動人口的管理采取的是以“流入地人口管理”為主的方式，導致流入地和流出地對流動人口的管理在一定程度上陷入了“流入地難管、流出地不管”的困境。

三、我國流動人口管理模式創新的基本路徑

（一）明確政府的責任

創新流動人口服務管理模式的本質是強化地方政府的公共服務職能，滿足流動人口對公共產品的需求。各地政府應按照建設服務型政府的要求，結合本地的實際情況，積極為流動人口提供包括就業保障、社會保障和教育、科技、文化、衛生、體育等公共產品，為流動人口生活和參與流入地經濟、政治、文化活動提供保障和創造條件。同時，明確政府的責任邊界，政府職權內的公共產品絕對不能通過市場化和社會化的方式隨意交給社會團體和社會組織承擔。政府在做出涉及流動人口的行政決策前，應啟動公眾參與程序，使流動人口平等地參與到行政決策的各個環節之中。充分利用媒體平臺，使不同的思想、觀念在碰撞中相互理解、相互妥協，達成共識，實現流動人口利益的綜合協調，提升政府對流動人口表達利益訴求回應的有效性，實現流動人口自身的利益訴求。

（二）科學、合理界定管理主體與管理職責

借鑒上海和天津的經驗，結合本地的實際情況，在省級和市級層面建立流動人口綜合管理和服務機構，將原來分散在不同部門的服務管理工作和職能集中由該機構行使。厘清該機構與相關職能部門的權力邊界，將流動人口管理工作劃清條塊，以條塊結合為基礎并以“塊”為主，構建起流動人口服務管理的大部門制。由于流動人口管理工作需要公安、民政、勞動、司法、計生等部門共同參與，需要流動人口綜合管理和服務機構對流動人口日常的服務管理事務進行協調，所以，應嚴格實行“誰主管，誰負責”的工作責任制，進一步明確職責，加強檢查督促，確保各項責任目標真正落到實處。

（三）創新流動人口管理的方式與方法

傳統的流動人口管理方法是反應式，往往是在出現問題后，相關職能部門尤其是公安機關等執法部門才采取相應的措施予以解決。創新流動人口管理的方式與方法，要加強流動人口管理的基礎工程建設，健全流動人口信息采集錄入和人口情況分析研判機制。政府統計部門、公安機關等相關職能部門要提高人口調查和統計質量，為政府科學決策提供全面、可靠的基礎性資料。各地政府流動人口管理服務機構可以通過網絡技術建立信息交換平臺，實現教育、公安、民政、人力社保、房管、衛生、計生、工商等部門對流動人口居住登記信息的共建共享。建立流動人口流入地政府和流出地政府之間跨地區的工作協作機制，明確雙方的權力、義務，實行定期聯系溝通，適時召開協作會議，共同研究和解決流動人口服務管理中出現的問題。實現勞動力用工信息共享，計劃生育、社會保障、治安管理有效聯動，做到流動人口跨地區服務管理的無縫對接，提高工作效率，引導人口合理有序流動。除了地方政府發揮主要作用外，還要充分調動非政府組織、非營利性組織的積極性，鼓勵相關社會組織為流動人口提供基本公共服務。

（四）完善流動人口管理模式相關立法

目前，我國實施的有關流動人口管理的法規主要包括：《中華人民共和國戶口登記條例》、《城鎮暫住人口管理的暫行規定》、《租賃房屋治安管理規定》等。但這些法律規范的法律效力相對較低，是根據上個世紀90年代流動人口管理情況制定的，其主要內容是限制人口流動的規定，而在引導人口有序流動、服務流動人口及保障其權益等方面的規定不多。2003年以來，雖然有關流動人口治安管理收費、租賃房屋的審核登記、收容遣送等傳統管理手段已被廢止，但是有關流動人口管理的相關法律法規卻沒有及時制定或修改。2014年7月30日，國務院正式印發《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，該《意見》指出：“這次戶籍制度改革一個大目標，就是到2020年，基本建立與全面建成小康社會相適應，有效支撐社會管理和公共服務，依法保障公民權利，以人為本、科學高效、規范有序的新型戶籍制度，努力實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶。”[4]隨著國家對戶籍制度、對流動人口管理制度改革的深入，建議立法先行，由全國人大或常委會制定《流動人口管理法》，對流動人口入住城市、子女教育、權益保障、計劃生育、社會治安和享有政治權利等方面的實體權利和義務以法律的形式予以明確規定。并注重法律的可操作性，制定相關管理程序，明確流動人口獲得權利和權利救濟的方式以及履行義務的方式、方法、順序、步驟、措施等。

總之，應進一步強化政府以人為本的施政理念和服務意識，提高服務水平，這樣，才能實現流動人口積極融入流入地生活的基本目標。要逐步實現基本公共服務均等化，消除流動人口融入城市的障礙，促進流動人口與市民的融合，為地方經濟發展提供強有力的勞動力保障，創造城市居民與流動人口和諧共融的局面。

【參考文獻】

[1]丁金城.大中城市流動人口的現狀、問題和對策[J].鐵道部鄭州公安管理干部學院學報，2000，（03）.

[2]郭宏斌.城市流動人口服務管理中的問題及改革途徑[J].西安石油大學學報（社會科學版），2012.

[3]引導流動人口融入城市（2）——中國共產黨新聞[EB/OL].人民網，http：//theory.people.

[4]國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見（國發〔2014〕25號）[EB/OL].http：//legal.people.com.cn，2014-07-30.

（責任編輯：劉亞峰）

An Exploration of the Diversification Management Mode

of China's Floating Population

Zhang Hongxia

Abstract：Since the late 1970s，the movement of population who are rural labors from country to city has emerged.The movement of rural population from country to city reduced the excessive pressure which is brought by surplus agricultural labor force，and provided a large number of labor resources for China's economic development on the other.The huge number of floating population made a great contribution to the cities' economic development and prosperity，but brought the huge challenge to city management.Based on reviewing briefly and analyzing these issues，this article discusses the basic pathway of the management mode innovation of China's floating population，in order to do some good in innovating the management mode of China's floating population

Key words：floating population；rural population；management mode