促進政府職能向社會組織轉移的對策

劉鵬+劉雙豐

摘 要：黨的十八大確立了社會管理的新格局，使推進政府職能向社會組織轉移成為必然。本文在實地調研的基礎上，分析了現階段吉林省政府職能向社會組織轉移面臨的主要問題，提出了提高認識，加強管理，建立體制機制，提升社會組織自身能力等相關對策。

關 鍵 詞：政府職能；社會組織；轉移

中圖分類號：D63-3 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2014）11-0012-04

收稿日期：2014-03-20

作者簡介：劉鵬（1980—），男，吉林長春人，中共吉林省委黨校（吉林省行政學院）行政科學研究所助理研究員，研究方向為公共管理；劉雙豐（1979—），男，吉林松原人，中共吉林省委黨校（吉林省行政學院）婦女干部學校講師，研究方向為公共管理。

基金項目：本文系中共吉林省委黨校課題“吉林省社會組織參與社會管理的問題研究”的階段性成果，項目編號：2014QN10。

黨的十八大提出要加快形成“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”的社會管理體制，這就需要社會組織在社會治理中發揮好協同作用。黨的十八屆二中全會通過的《國務院機構改革和職能轉變方案》提出的一系列新的改革舉措的亮點之一就是首次提出了改革社會組織管理體制。黨的十八屆三中全會進一步強調指出，要“激發社會組織活力，正確處理政府和社會關系，加快實施政社分開，推進社會組織明確權責、依法自治、發揮作用。適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，交由社會組織承擔。”這充分表明，在我國政府職能轉變進程中，社會組織的地位和作用已被提到了前所未有的高度。推進政府職能向社會組織轉移已成必然趨勢。

一、吉林省政府職能向社會組織轉移的現狀

吉林省為貫徹落實國家“十二五”規劃綱要和中央下發的《關于加強和創新社會管理的意見》，采取多種措施營造良好的社會組織發展環境，讓更多的社會組織以合法的身份參與到社會服務和社會治理中來。

（一）制定了培育社會組織發展的政策

培育和發展社會組織是促進其承接政府職能的基礎。黨的十八大以來，吉林省民政部門立足省情，按照“加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制”的工作要求，以服務經濟社會發展為目標，將社會組織的培育納入到全省經濟社會發展規劃的大局之中。先后制定并下發了《吉林省社會團體管理若干規定》、《吉林省人民政府關于加快推進行業協會商會改革和發展的實施意見》、《吉林省培育發展行業協會的指導意見》、《關于開展民辦非企業單位自律與誠信建設活動的通知》、《公益性捐贈稅前扣除資格認定工作實施辦法》等一系列規范和扶持社會組織發展的政策措施，為社會組織的健康有序發展提供了政策保障。

（二）逐步放寬了社會組織登記條件

2012年，吉林省民政廳下發了《直接登記試點方案》，在省級和延邊地區，圍繞民政工作領域的社會養老和社會服務等方面開展直接登記試點工作。對社區社團、農村專業經濟協會降低登記門檻，簡化登記程序，堅持登記和備案并存。結合長吉圖先導區建設，向長春市、吉林市和延邊州下放了外埠商會的審批權限。通過這些措施培育更多的社會組織參與到社會管理和社會服務當中。到2012年末，吉林省共有14969個社會組織，包括5413個社會團體，4005個民辦非企業單位，1623個農村專業經濟協會，60個基金會，3868個社區社團。其中，省級社會組織983個、市級3268個、縣級10718個，全省各類社會組織工作人員10.07萬人。[1]

（三）逐步推進政府向社會組織購買服務

政府購買服務既能加快政府職能轉移，推動高效資源利用，也可以促使社會組織又快又好的發展。在2012年和2013年的中央財政購買社會組織服務中，吉林省有6家社會組織獲得立項資格，共得到中央資金460萬元。2012年10月24日，吉林省民政廳制定并下發的《關于在民政系統開展政府購買社會組織服務試點工作的指導意見》要求，要圍繞社會救助和社區養老工作開展政府購買社會組織服務試點。在《吉林省民政廳關于申報2013年省財政資助社會組織參與社會服務項目的通知》中涉及到養老服務、社會救助、省級社會組織等級評估、社會組織服務民營經濟發展的有四個項目。吉林省用于政府購買社會組織公共服務的經費由省級財政撥付資金90萬元。

二、吉林省政府職能向社會組織轉移面臨的主要問題

吉林省在政府職能向社會組織轉移方面雖然已有所作為，并取得了一定的成效，但同時也遇到了一些問題，具體體現在以下幾個方面。

（一）對社會組織的監管力量有待增強

按照《國務院機構改革和職能轉變方案》要求，不需要業務主管單位審查同意直接登記的社會組織包括：行業協會、商會類，科技類，公益慈善類，城鄉社區服務類。已登記的行業協會商會類社會組織，要逐步與行政機關脫鉤。

1.在社會組織登記管理制度改革后，吉林省社會組織登記管理機關出現了管理隊伍力量薄弱和監管不到位等問題。目前，吉林省各級登記管理機關專職工作人員僅有59人，管理人員與社會組織的比例為1：253，與全省14969個社會組織的管理任務很不適應。吉林省民政系統設立的獨立社會組織管理機構僅有29個，占民政部門總數的41%，其余都與其他機構合署辦公。吉林省只在省廳和長春市設立了民間組織執法監察局，但未增加人員編制，只是在民間組織管理局加掛了一個牌子。

2.對業務指導單位沒有硬性規定，導致業務指導單位對社會組織想管就管、不想管就不管，有利于本單位利益的就管，不利于本單位的就不管等一系列問題。

（二）政府職能向社會組織轉移的體制機制有待完善

1.不愿將政府職能轉移到位。推動政府職能轉變的制度化建設能否為社會組織發揮功能和作用讓渡空間，直接影響社會組織的發展。目前，吉林省大量的經濟建設和社會管理事務還都是由政府和事業單位承辦，使社會組織發揮作用的領域有限。由于長期扮演著“全能政府”的角色，使得一些政府部門還習慣于用行政命令的方式管理社會事務，不善于發揮社會組織在社會管理中的協同作用，甚至個別職能部門不愿放權，更不愿意放棄附著在權力上的利益。

2.政府購買社會組織服務制度落實不到位。突出表現為：一是政府購買服務的資金投入不夠。雖然在國家層面已經對政府購買服務提供了政策支撐，出臺了《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），與其他省份相比，吉林省對政府購買服務的資金投入非常有限。二是政府購買服務范圍需要拓展。2013年，吉林省已有的政府購買服務只涉及到養老服務、社會救助、省級社會組織等級評估、社會組織服務民營經濟發展四個領域，在其他領域，如醫療衛生、環境污染、就業等社會管理重點領域涉及較少。三是政府購買服務缺少法律支撐。吉林省政府購買服務只是出臺了指導意見，沒有上升到法律層面，因此，需要進一步完善政府購買服務的法律細則并依法對其進行規范管理。

（三）社會組織承接政府職能的能力有待提升

1.社會組織內部需要規范治理。目前，部分社會組織內部的管理機制還不完善，民主選舉、民主決策制度還得不到有效落實；有的社會組織的非營利性、公益性特點體現得不明顯，有些社會組織甚至變相成為少數人牟利的工具；有的社會組織不按章程開展活動，超范圍和違規活動時有發生。此外，由于缺少管理制度、活動經費、活動場所以及高素質和專業性人才，沒有進行相應的培訓；財務制度不健全，資金來源單一，慈善捐款不足等原因，使得多數基層社會組織存在嚴重的“等、靠、要”思想，其成員的團體意識不強，服務能力和發展能力較弱，處于無序管理狀態。

2.社會組織服務方向受制于資金來源。政府購買服務必須有財政投入的支持，而社會組織受制于經費來源，只能在政府財政投入領域開展服務，因此，社會組織服務方向往往跟隨政府投入的指揮棒發生變化。雖然很多有實力的社會組織都在不同程度、不同層面承接了政府職能轉移出來的工作，但多數的承接形式都是接受政府委托，并且承接的項目比較單一，沒有形成經常性的合作機制。只要項目一結束，社會組織的一項業務也就隨之消失了，這顯然對社會組織的持續穩定發展極為不利。受不同社會組織獲得資源能力的影響，社會組織及其捐助者經常集中在少數特定的次級群體，因而忽視了有其他需要的社會群體，既留下了服務缺口，也造成了資源浪費。

三、促進吉林省政府職能向社會組織轉移的建議

政府職能轉變的方向是由管制型向治理型，由經濟建設型向公共服務型轉變。政府只有把社會微觀管理的權力還給社會，由社會組織把政府轉移出來的微觀職能承接過來，才能實現“全能政府”向“服務政府”的轉變。因此，要增強政府職能轉變意識，為進一步調整和規范政府管理事項，營造良好的環境，盡快將能夠由社會組織承擔的職能轉移給有能力的社會組織承擔。

（一）營造有利于政府職能向社會組織轉移的良好氛圍

1.提高對政府職能向社會組織轉移的認識。當前，吉林省的社會組織已進入快速成長期，這也是加強黨和政府對社會組織領導與管理的關鍵時期，因此，從鞏固和加強黨的執政基礎的高度，在思想上接受社會組織，在政治上認可社會組織，就顯得尤為重要。一是吉林省各級政府部門要轉變觀念。當今社會的發展變化已經不允許社會管理再采取一元化的政府管理模式。政府部門必須轉變觀念，消除履行職能過程中存在的越位、錯位的弊端，在社會組織能夠發揮更好職能作用的領域采用相應的措施加快政府職能轉移速度。二是明確社會組織的角色定位。社會組織作為社會治理的主體之一，需要有相應的法律地位，當前亟待尋求提升社會組織參與社會管理地位的途徑。比如：制定相關的法律賦予社會組織更多的社會管理權利和義務，在各級政協會議中為社會組織代表預留席位等。

2.增強社會組織登記管理機關的管理力量。《國民經濟和社會發展“十二五”規劃綱要》明確闡述了我國社會組織登記管理體制改革的方向，就是要建立統一登記、各司其職、協調配合、分級負責、依法監管的社會組織登記管理體制。社會組織的健康發展需要社會組織登記管理部門的嚴格管理，需要完善的管理手段和方式。一是應該增加吉林省各級登記管理機關人員的數量。根據行政體制改革和職能調整的需要，按照工作任務和社會組織數量配備專職工作人員，特別是要建立專門的執法隊伍。二是改進管理方式方法。對公益性社會組織要保證對其稅收的優惠，凡是公益性的社會組織都享有同獲得公益性捐贈稅前扣除資格的基金會一樣的稅收優惠政策。運用經濟、法律、行政等綜合治理的方式對社會組織進行約束，加強對社會組織的監督，同時注重發揮社會各界對社會組織的監督作用，特別是新聞媒體的監督作用。三是要加大處罰力度。對違背公益性行為的社會組織，不但要取消其公益資格，還要在登記管理方面作出嚴厲的行政處罰。

⒊推進政社分開，強化社會組織的獨立性。政府職能轉變的一個重要方面就是深入推進政社分開，在明確政府與社會組織、公民個人權界的基礎上，把應由社會組織和公民個人享有的權利以及應當承擔的責任轉移出去。政府逐步放手，讓社會組織發揮更加重要的作用，讓社會組織深植于社會各行業，日趨理性，進而逐步形成“強政府——強社會”的雙強發展模式。具體來說，社會組織與黨政機關應在辦公、人、財、物等方面“脫鉤”，黨政機關領導干部原則上不得兼任社會組織負責人職務，黨政機關及其工作人員不得從社會組織獲得個人利益，政府部門不得直接干預社會組織的業務活動，保證社會組織的民間性和獨立法人地位。

（二）完善吉林省政府職能向社會組織轉移的體制機制

⒈完善吉林省各級政府向社會組織購買公共服務的制度。政府購買服務是符合政府職能轉變要求和政府采購的一種新類型，是政府職能轉變的一個新方向。根據已有的購買制度要求，吉林省各級政府部門應細化購買名目，將購買服務資金列入各級財政預算之中。政府各職能部門應根據《指導意見》編制購買社會組織服務項目書，明確購買事項和標準，采取公開招標的方式確定中標單位，通過跟蹤檢查、評估驗收兌現向社會組織購買服務的資金。能夠提供服務的社會組織的資質及相關條件由社會組織登記管理機關負責核實，登記管理機關要參與政府向社會組織購買服務績效評價。在政府購買服務招標活動中，必須堅持全過程的公開、透明和公正。要以公眾需求為一切購買服務的依據，其中，關于重大的民生事項可以委托第三方機構通過公開招標方式組織實施。購買服務的領域應該包括市政服務、社區公共服務、非基礎性教育和醫療衛生服務、行業性公共服務、技術性與中立性公共服務以及其他適宜向市場購買的服務。要由政府確定合理價格，以“合理利潤、合理負擔、調節需求、促進社會福利的提高”為原則，優化運作流程管理。[2]