九項制度建議助推集體經濟改革

變革迎來新局面，針對農村集體經濟進行全面深化的改革，已是各界共識，通過四年的研究，以陳小君為負責人的中南財經政法大學課題組，在研究報告的基礎上，形成了對相關政策的九項主要建議。

1.對農村集體經濟組織進行再組織及其成員權的制度完善

農村集體經濟組織再造的理想路徑應是對農民集體進行法人改造；同時，應明確規定集體成員資格認定的實質標準和成員權行使方式。規定集體成員資格認定的實質標準應當遵循下列原則：（1）妥當保護成員身份的傳承性；（2）正確把握成員身份的保障性；（3）合理適用成員身份的職業性；（4）盡快完善成員身份的外觀性；（5）逐漸實現成員身份的開放性。

2.建立農用地的地租制度

通過對農用地收取地租，完成集體經濟的資金積累并投資于發展性項目，實現集體經濟的發展并最終完成集體經濟有效實現的目標。地租法律制度的構建和實施應堅持“分步走”、民主性、低額度、保障性、發展性等五大立法原則，并以此進行法律規制設計。其中，“分步走”是指建立地租制度可以分三步進行，第一步近期一段時間實行“大穩定小調整”的政策，這個期限可以是三到五年；第二步，在政治經濟條件較為成熟的地區逐步推行地租制度，其間可以先試點再鋪開；第三步，將地租制度推及全國。

3.完善并細化宅基地使用權制度

明確宅基地使用權的登記生效主義；在《物權法》第252條增加宅基地使用權的收益、有限處分權能；宅基地使用權初始取得應逐漸過渡到有償取得，因繼承和戶口遷出等特定情形下依房地一致原則進行轉讓的法律規范。明確在以下情況下，農村土地所有權人報原批準用地的人民政府批準可以單方收回宅基地：（1）為鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設，需要使用土地的；（2）不按照批準的用途使用土地的，經兩次書面警告仍不改正的；（3）空閑或房屋坍塌、拆除兩年以上未恢復使用宅基地的；（4）舉家戶口遷出該集體經濟組織超過20年，原住宅未被轉讓、繼承的。

4.建立土地改革中的集體建設用地使用權法律規則體系

集體建設用地制度改革的關鍵是建立集體建設用地使用權法律規則體系：一是從法律上確認和保護集體建設用地使用權的用益物權地位，這是改革的法律基礎；二是依法科學制訂土地利用總體規劃和鄉村規劃，明確集體建設用地的規劃和設立需遵循的原則和程序，這是改革的法律前提；三是確立農民的成員權和集體經濟組織的民主管理制度，這是改革的關鍵；四是在集體建設用地使用權流轉收益分配過程中保證集體享有流轉收益分配權，這是改革的歸宿；五是強化地方政府對集體建設用地的監管責任，這既是保障集體和成員利益實現的重要手段，也是改革的保證。

5.革新集體土地征收補償權

征收補償權是農民集體及其成員在基于實現公共利益的土地征收中所享有的要求國家對其給予公平補償特別是合理補償的權利，是集體土地所有權在特殊條件下的另類存在形式，在農村集體經濟發展及實現過程中具有舉足輕重的地位。繼我國《物權法》頒布之后，在《土地管理法（修正案）》和《集體土地征收征用條例》即將審議通過之際，有必要對集體土地財產權之物上代位的征收補償權，進行法理反思與制度重構。首先，應當弘揚“抑公揚私”的立法理念；其次，確立征收協調發展原則和農民集體成員參與原則并完善相關制度構建。征收協調發展原則是指：在集體土地征收過程中，就主體及其權利而言，不僅要協調農民集體成員、集體經濟組織與各級政府之間的縱向利益，而且須兼顧農民集體成員之間的橫向利益；不僅要平衡農民集體成員、集體經濟組織與各級政府之間的外部利益，還須考量農民集體成員與集體經濟組織之間的內部利益；就其目的觀之，通過利益分配協調機制的構建，不僅要保障農民集體成員的生存權和發展權，保障集體經濟組織主體功能的有效實現，還要促進各級政府財政體制改革和財政收入的可持續發展，促進土地資源的集約化開發、可持續化利用，進而推動社會的和諧發展。農民集體成員參與原則是指集體土地征收的整個過程中，從公共利益的認定、補償安置方案的設計、土地補償款的分配到爭議解決程序和司法救濟機制等各個環節，都應當全面暢通被征地農民集體成員的介入渠道，保障農民集體成員可以提前介入、實質介入，強化其成員的征收話語權。再次，應根據耕地、宅基地、集體建設用地和自留地（山）即被征地類型的不同，分別選擇適宜的補償及其分配機制，確保農民集體整理利益與集體成員個體利益之間的平衡。

6.重視集體土地統一經營制度

對于集體統一經營，我們在具體制度規則設計時不僅要在理念上貫徹中央政策精神，轉變忽視、輕視的觀念，而且還要允許農民集體在民主決議的基礎上選擇統一經營并享有經營自主權；放松對農民集體收回承包地的限制，為集體成員選擇統一經營提供制度通道；明確個體農民的集體成員權，完善集體統一經營中的集體與成員的權利義務配置，保障集體成員在集體土地統一經營中的合法權益。

7.構建并完善社區（土地）股份合作社制度

社區型土地股份合作組織作為集體統一經營的重要載體，在實踐中已有運作嘗試，其在壯大集體經濟、發展農業生產、富裕農民等方面發揮了一定作用，但一直缺乏法律制度層面的規范性研究，通過系統完備的法律制度構建對社區型土地股份合作組織進行引導和規制，應是未來社區型土地股份合作組織發展的主要路徑，因此有必要進行專門研究。立法應當明確其私法性質，遵循私權保護、民主自愿互利、穩定性、因地制宜和政府扶持原則，賦予其法人地位，賦予社員股東基于農村集體所有權而享有集體土地財產及其他財產權利等。社區（土地）股份合作社是集體土地統一經營的重要主體，應當從立法模式、股權設置、組織機構、表決機制、風險承擔、破產能力等方面對社區（土地）股份合作社進行有別于企業股份制的制度構建。

8.集體企業中應當設置集體股

企業中的集體股是集體獲取投資收益的重要渠道；但是集體股也存在可能導致權利主體虛位、村干部不當干預等弊端。集體股的弊端可以采取以下措施克服：一是完善集體股的出資人制度，明確代表農民集體履行出資人職責的主體及重大事項的議事規則；二是授權企業章程可以將集體股設置為優先股；三是健全內部約束機制，如強化管理者的忠實義務、規定管理者的過錯賠償責任、積極構建股份合作制企業股東或社員代表訴訟制度，允許持有股份合作制企業資本一定比例的股東或占有社員總數一定比例的社員直接追究管理者的賠償責任；四是構建農村集體資產管理機構等外部監督制度。

9.健全內置金融制度

農民貸款難問題一直是制約農民增收致富的一個全國性難題。課題組的調研認為，只有通過發展內置金融制度才能切實增強農村內生性的發展動力。內置金融是在維護村莊共同體的前提下，利用村莊內的資金滿足村莊的部分資金需求，資金所帶來的生產或生活效益和產生的利息收益均在村莊內流轉，既滿足了村莊建設的需要，又極大地利用了村莊內的誠信氛圍和其閑置資金。積極建立健全內置金融制度具體包括：將資金互助合作社納入合作社法律框架；堅持資金互助合作社資金來源與貸款的社區性與封閉性；完善資金互助合作社的民主管理、聯合社與擔保等制度。