如何確保中國特色城鎮化穩中有進

文 《法人》特約撰稿 朱小群

真正需要政府籌資的，是它在普惠性的社會保障的覆蓋上存在著許多欠賬，尤其是對農民的欠賬

剛剛閉幕的中央農村工作會議將城鎮化時間表進一步細化，提出了三個“1億”目標，即：到2020年，要解決約1億進城常住的農業轉移人口落戶城鎮、約1億人口的城鎮棚戶區和城中村改造、約1億人口在中西部地區的城鎮化，推動新型城鎮化要與農業現代化相輔相成，突出特色推進新農村建設，努力讓廣大農民群眾過上更好的日子。三個“1億”的提出突出了新型城鎮化的本質，即人的城鎮化。

對于三個“1億”目標，清華大學社會科學學院院長李強認為，向城市轉移的農民類型，主要分為流動人口、失地農民和在地農民。根據他們市民化的方式，又可以將農民市民化的路徑分為“被動城鎮化”和“主動城鎮化”兩大類。“被動城鎮化”主要是指由政府主導推進，通過“征地安置”，實現農村土地的城鎮化和農民身份的“農轉非”。而“主動城鎮化”則指農民自主選擇進入城市的城鎮化過程。對大規模進城的農民群體來說，要完成市民化的過程，必需滿足三方面的基本條件：一是在城市生活的物質基礎和一定的保障；二是能夠順利度過城市適應期，形成城市認同感和歸屬感；三是農民與土地的聯結足夠弱化，和城市接納制度的形成。對此，一是建議未來戶籍制度改革應逐步轉換戶籍功能，把人口登記和公共服務的功能放在首位；二是“就地市民化”或“就近市民化”，讓部分農民到中小城鎮進行市民化。

筆者認為，城鎮化建設錢從何來？這是個一直都備受關注的重要問題。回顧過去三十多年，中國的城鎮化是怎么發展起來的呢？難道是用錢堆起來的嗎？顯然不是，是中國的經濟增長創造的財富，以及所提供的就業和賺錢機會吸引了數億農民進城打工，從而推動了城鎮化的快速發展。城鎮化的確需要用錢，但這個錢不是為了城鎮化而籌集的，而是在經濟增長和城市發展過程中的自然投資和消費。這其中既有政府順應城市擴張、滿足人民生活需要而建設基礎設施、提供公共服務的投資，更有企業和百姓為了追求盈利和財富的投資，以及他們日漸提升的物質文化消費。所以，我們必須意識到，雖然城鎮化本身能夠帶來經濟增長，但歸根結底，城鎮化是經濟發展的結果，不能倒過來說：為了發展經濟，所以我們要推動城鎮化。正是在這個意義上，我們不贊成“城鎮化錢從何來”這樣的問題。錢從何來？當然只能從經濟增長中來。政府的錢雖然也可以來源于適當的舉債，但主要來自于稅收；企業和居民也可以借貸，但所用之錢主要還是來自于自己的收入。除此之外還有什么？實際上，提出“錢從何來”問題隱含的意思是：中國的城鎮化要超前發展，常規的錢不夠用，需要額外的錢。但這正是我們不贊成這種提法的原因所在。只要經濟發展就會有城鎮化的需求，也就會有錢用于城鎮化的發展，所謂政府需要籌資推動城鎮化的說法，本身就是把城鎮化當做經濟發展之“因”而不是“果”，這是一種對經濟發展和城鎮化之相互關系的誤讀。

在筆者看來，真正需要政府籌資的，是它在普惠性的社會保障的覆蓋上存在著許多欠賬，尤其是對農民的欠賬。換言之，政府過去把自己的收入主要用于城鎮化的物理化擴張，而在普惠性的社會保障方面的建設嚴重滯后，以至于今天它希望進城的農民工能夠變為市民時，發現自己對那些社保欠賬卻無錢彌補，而這才是“人的城鎮化”之關鍵所在。只有從這個角度來看，“錢從何來”的提問才是有意義的。而答案也是顯而易見的：從今以后，政府的財政必須從“建設財政”轉變為“公共財政”，除了投資建設必要的基礎設施以外，政府必須把自己的主要資金從擴張城市面積轉向提供公共服務包括普惠性的社會保障，特別是要彌補對農民的社保欠賬，除此之外的其他的城鎮化投資，要讓市場而不是政府自己在城鎮化進程中起“決定性作用”。

2013年12月中旬召開的中央城鎮化工作會議明確了各類城市的城鎮化路徑，全面放開小的，有序放開中的，嚴格控制大的。這樣的戶籍制度改革方略，看上去既符合實際情況，又十分穩妥，可謂“穩中有進”的理想境界。目前，中國的一些大城市的人口密集度的確越來越高，而中小城鎮卻為農民工所冷落，甚至一些中小城鎮的居民也有遷往大城市的動向。如此下去，中國的城鎮化豈非將會“失衡”？然而，凡事必有因果。毋庸置疑，農民工喜歡往大城市奔，主要原因是大城市的就業和賺錢的機會更多，如果這種現實不能改變，單憑政府放開中小城鎮的落戶，恐怕仍不足讓大多數農民工轉而投向后者。再者，農民變市民，最重要的不在于一紙戶籍，而在于依附戶口本上的城鎮社保待遇，包括醫療、教育等方面的福利，而中小城鎮的財政收入本來就少，若上級政府財政不予支持，地方財政能解決嗎？若能，對農民來說倒不失為一種“吸引力”；若不能，你就是放開便又如何？再往深里說，就算給了農民城鎮的戶口本和社保待遇，他們原先在農村的承包地和住房該怎么處置？按現在一些部門官員對三中全會決定的解讀，絕不允許拿到市場上去賣，只能轉讓給原來集體內的農民，誰都知道這樣是值不了幾個錢的，而如果沒有這樣的“財產性收入”即經濟學所謂的“原始成本”，農民又拿什么在城市里置業、創業、立足？

依筆者看來，若不許農民在市場上賣地、賣房，大多數農民工就很難下決心舉家遷往城鎮，以他們的理性來選擇，他們可能會寧可保持現狀：繼續在城里打工，但不放棄農村的土地和住房，無非每年像“候鳥”似的來回倒騰罷了。但這樣一來，所謂的“農民變市民”，所謂的“新型城鎮化”和“人的城鎮化”又從何說起呢？又或者政府能做到既可以給他們以城鎮戶籍和福利待遇，又允許他們保留農村的土地和住房？果真如此，則善莫大焉！實際上，這才是筆者認為理想中的“新型城鎮化”！這才符合社會主義公平公正的原則！因為戶籍這個東西，本來就應該讓所有的公民包括農民自由選擇；社保福利，本來就應該不分城鄉覆蓋全民；而農民在農村原有的土地和住房，本來就歸他們所有。只不過，這樣的“善政”設想，政府能接受、會實施嗎？不得不指出的是，即便政府真正地實施這種“善政”，恐怕仍然無法把大多數農民“引誘”到中小城鎮去。大城市的分工效應、聚集效應和由此派生的就業創業賺錢效應，就像“水往低處流”的自然規律一樣，是不會因政府政策的“逆向性”而改變的。用經濟學博士馬光遠的話來說，企圖以政府的主觀意志來“嚴控”大城市，把人們“引誘”進中小城鎮，并以后者作為中國城鎮化的主要載體，這恐怕只是一種“烏托邦”式的幻想。馬博士認為，人為地發展小城鎮只會造成土地浪費，人為地控制大城市也很愚昧，只有圍繞大城市、中心城市打造城市群，才是中國城鎮化合乎規律的發展方向。筆者要補充提醒的是，中國的“新型城鎮化”該采取何種方式，同樣用得著三中全會決定中的那句核心話語：要讓市場起“決定性作用”，政府只能跟著市場走而不是做得相反。

筆者認為，中國特色的“新型城鎮化”之路必將是一個艱難的系統工程。大量“偽市民”的形成，是由于城市化進程中人與城市脫節而造成的。人的城鎮化意味著，地方政府需要與過去城鎮化等于GDP的思維告別，需要拿出真金白銀為“偽市民”提供公平的身份和待遇。同時，中國特色的城鎮化必須以人為本、城鄉統籌、四化融合發展，要以生態文明建設為前提，節約資源，保護環境，重視城市基礎設施建設，傳承中國悠久的歷史和地域文化，弘揚中華優秀傳統，創造城市文化的多樣性，使各具特色的城市景象成為美麗中國的一道亮麗的風景線。