根治地方債須強(qiáng)化財(cái)政金融改革協(xié)同性

張茉楠

近期以來(lái)，圍繞地方政府債務(wù)治理，我國(guó)出臺(tái)了一系列財(cái)政改革措施，目前看來(lái)，強(qiáng)化央行對(duì)地方政府債務(wù)的監(jiān)督管理職能，增強(qiáng)財(cái)政與金融改革的協(xié)同性可能更為關(guān)鍵。

整體上看，我國(guó)政府債務(wù)占GDP比重遠(yuǎn)低于美國(guó)、歐洲和日本等主要經(jīng)濟(jì)體，財(cái)政赤字相對(duì)可控，現(xiàn)階段財(cái)政的可持續(xù)性不成問(wèn)題。但地方政府預(yù)算軟約束、投資沖動(dòng)和事權(quán)大于財(cái)權(quán)等現(xiàn)實(shí)，導(dǎo)致地方政府通過(guò)融資平臺(tái)積累了大量債務(wù)，地方政府的財(cái)政可持續(xù)性面臨一定威脅。據(jù)審計(jì)署2013年6月10日公布的《36個(gè)地方政府本級(jí)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》，由于償債能力不足，一些省會(huì)城市本級(jí)只能通過(guò)舉借新債償還舊債，5個(gè)省會(huì)城市本級(jí)2012年政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的借新還舊率超過(guò)20%，最高的達(dá)38.01%。14個(gè)省會(huì)城市本級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)已逾期181.70億元，其中2個(gè)省會(huì)城市本級(jí)逾期債務(wù)率超過(guò)10%，最高的為16.36%。

將目前公開資料所獲得的平臺(tái)債務(wù)與地方債務(wù)比較，我們發(fā)現(xiàn)負(fù)有償還責(zé)任地方債務(wù)中主要分項(xiàng)均少于平臺(tái)債務(wù)，表明平臺(tái)債務(wù)大部分并未納入地方直接債務(wù)，即使考慮或有負(fù)債后，大部分平臺(tái)債務(wù)仍游離于地方債之外。特別是2014-2015年迎來(lái)地方債務(wù)償還高峰期，地方政府面臨大量債務(wù)集中到期的再融資壓力。其中，2014和2015兩年中，地方政府實(shí)有負(fù)債到期量分別為2.3萬(wàn)億元和1.8萬(wàn)億元，占存量實(shí)有債務(wù)比重21.9%和17.1%。如考慮全部或有債務(wù)，到期總量將達(dá)到3.6萬(wàn)億元和2.8萬(wàn)億元，流動(dòng)性壓力巨大。

2001-2012年我國(guó)地方政府債務(wù)規(guī)模呈快速擴(kuò)張態(tài)勢(shì)，有其深層次體制性根源。事實(shí)上，自1994年財(cái)政分稅制改革以來(lái)，改革的后遺癥——地方政府財(cái)權(quán)及事權(quán)不匹配問(wèn)題始終沒有解決，所以一直以來(lái)我們都能看到地方政府對(duì)于土地財(cái)政和地方融資平臺(tái)存在依賴，但這些融資渠道確實(shí)給經(jīng)濟(jì)帶來(lái)較大風(fēng)險(xiǎn)。從目前稅制“營(yíng)改增”方向來(lái)看，財(cái)政收入有進(jìn)一步向中央集中的趨勢(shì)，地方財(cái)政收支不平衡的矛盾可能會(huì)加劇，政策雖有意將消費(fèi)稅讓渡給地方，但具體的落實(shí)仍需持續(xù)關(guān)注。

從目前對(duì)地方債務(wù)管理的改革思路，以及新一輪財(cái)政管理體制改革的方案中不難發(fā)現(xiàn)，對(duì)地方債的管理，仍然還要采用建立在國(guó)家信用基礎(chǔ)上的財(cái)政工具。從幾十年政府投融資體制的發(fā)展過(guò)程可以看到，在不可能消除中央政府對(duì)地方政府債務(wù)兜底的情況下，僅僅采取財(cái)政工具很難化解這一難題。

筆者認(rèn)為，當(dāng)前解決地方債務(wù)問(wèn)題必須協(xié)同財(cái)政和金融兩方面，因?yàn)橹醒牒偷胤秸g的財(cái)權(quán)博弈直接影響兩者間的金融資源博弈。從地方政府角度講，地方財(cái)政不能通過(guò)無(wú)限制撥款來(lái)支持地方國(guó)有企業(yè)，只好從其他渠道為國(guó)有企業(yè)展開對(duì)資金資源的爭(zhēng)奪。各地方政府紛紛將注意力轉(zhuǎn)向金融資源，尤其是銀行體系信貸資源的控制上，這必然會(huì)造成金融部門不良貸款率攀升和資金配置效率下降。然而，由于以中央政府信用作為擔(dān)保的隱性擔(dān)保機(jī)制普遍存在，隨著金融管制進(jìn)一步放松，包括銀行理財(cái)、銀信合作等規(guī)避利率管制的金融工具被大量創(chuàng)設(shè)出來(lái)，并對(duì)金融體系產(chǎn)生直接或間接影響。

一方面，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)較多。一些本該由財(cái)政承擔(dān)的責(zé)任交給了金融市場(chǎng)主體，政府性債務(wù)擴(kuò)張不可持續(xù)風(fēng)險(xiǎn)將轉(zhuǎn)移至金融體系。政府通過(guò)融資平臺(tái)公司、國(guó)有企業(yè)直接參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，同時(shí)通過(guò)影響銀行信貸投放為前者提供資金。另一方面，財(cái)政與金融關(guān)系不清晰，中央銀行不僅承擔(dān)“準(zhǔn)財(cái)政職能”，而且通過(guò)釋放流動(dòng)性等操作為政府性債務(wù)融資提供便利，雖然有助于降低財(cái)政體系的風(fēng)險(xiǎn)，但實(shí)際上將政府性債務(wù)擴(kuò)張不可持續(xù)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到了金融體系。

因此，要從根本上解決地方債務(wù)問(wèn)題，必須強(qiáng)化央行對(duì)地方政府債務(wù)的監(jiān)督管理職能，增強(qiáng)財(cái)政體制改革與金融體制改革的協(xié)同性。

第一，清晰界定財(cái)政與中央銀行職能，防止產(chǎn)生財(cái)政變相透支問(wèn)題，完善財(cái)政對(duì)中央銀行損失的補(bǔ)充機(jī)制，建立有效的歷史掛賬處理方式，解決中央銀行承擔(dān)金融改革與金融穩(wěn)定成本的問(wèn)題，提高央行資產(chǎn)負(fù)債健康性。

第二，建立償債準(zhǔn)備金。地方政府償債準(zhǔn)備金是地方政府為確保按期償還債務(wù)本息而籌集、運(yùn)用的專項(xiàng)儲(chǔ)備資金。建立償債準(zhǔn)備金是世界各國(guó)較通行的做法，以防范政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。償債準(zhǔn)備金在管理上有兩種方式可供選擇——專戶管理或?qū)ｍ?xiàng)管理。

第三，嘗試建立央行國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理。央行國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理主要是指以有效的方式利用國(guó)庫(kù)現(xiàn)金和易變現(xiàn)資源，優(yōu)化政府財(cái)務(wù)結(jié)構(gòu)，提高財(cái)政資金使用效益，在確保滿足國(guó)庫(kù)現(xiàn)金支出需要的前提下，實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)閑置現(xiàn)金余額最小化和現(xiàn)金運(yùn)用收益最大化的一系列國(guó)庫(kù)資金管理活動(dòng)的總稱。從地方國(guó)庫(kù)收支的實(shí)際情況來(lái)看，一方面地方政府閑置大量的財(cái)政庫(kù)存資金；另一方面，對(duì)還款來(lái)源主要依靠財(cái)政性資金的公益性建設(shè)項(xiàng)目，由于建設(shè)資金需求量大，為彌補(bǔ)資金缺口，地方政府不惜對(duì)外舉債、背負(fù)利息。央行應(yīng)積極加強(qiáng)地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理問(wèn)題研究，在保證國(guó)庫(kù)資金安全的前提下，推出既符合國(guó)家的宏觀經(jīng)濟(jì)治理，又能滿足地方財(cái)政利益訴求的現(xiàn)金管理模式，充分合理利用閑置的庫(kù)存資金資源，最大限度減少政府債務(wù)余額和利息支出。endprint