以市場邏輯化解地方債之憂

馬紅漫

中國地方政府性債務管理框架漸次成型。近日，國務院辦公廳發文明確，地方政府對其舉借的債務負有償還責任，中央政府實行不救助原則，并剝離融資平臺公司政府融資職能。

今明兩年，地方債務將迎來償還高峰期，此前地方政府性債務近四成是依靠賣地來償還，而土地出讓收入極易受出讓土地數量、宏觀政策調控、貨幣供應量等因素影響，一旦地方債務規模得不到有效控制，最終負擔都將由納稅人買單，進而嚴重影響到宏觀經濟的平穩運行。更為關鍵的是，在當前財政收入增速放緩、隨著城鎮化步伐加速各種剛性支持增加的背景下，未來地方政府償債壓力會進一步加大。恰因此，地方性政府債務的“堰塞湖”風險亟待得到正視，中國迫切需要建立起規范的地方政府舉債融資機制。

事實上，地方政府是代表當地公民進行社會管理、提供公共服務的行政機構，為了提高服務效率與品質適度舉債的現象在海外頗為常見，并以市政債、政府專項基金、專業銀行貸款等多種形式存在。而美國等發達國家則是通過加強預算硬約束、嚴格債務規模控制、提高債務透明度、建立風險預警體系等方式對地方性負債進行管制。顯然，此次國務院提出“中央政府實行不救助原則”等主張，頗有借鑒海外經驗的意味。

20世紀80年代，美國華盛頓州的供水系統收益債券出現違約，當地政府就沒有救助債券持有人；而1995年加州第二大縣橙縣無力償債時，州政府也拒絕救助。實踐表明，這一原則將會倒逼地方政府在發債時秉持審慎態度，彰顯“誰舉債誰負責”的市場化準則。值得一提的是，決策層此番在對地方性債務進行整治的過程中，正是以市場化邏輯對舉債主體、舉債程序和責任主體等多個方面進行了厘清，進而推動了地方債的陽光化管理，對約束地方新增債務、管理存量債務頗有裨益。

其實，化解地方性債務問題是一項系統工程。追根溯源，導致地方債規模龐大的主要癥結在于，當前財稅體制強調了中央對財權的上收，而事權卻持續下放，以至于地方財政入不敷出的矛盾積重難返，不得不通過舉債和表外的土地財政緩解資金周轉困境。再加上地方負債的隱性化在客觀上縱容了違規圈錢、大規模上馬形象工程等亂象，導致了地方債難以控制。為此，決策層已經從制度層面著手疏導地方債頑疾。今年8月底，十二屆全國人大常委會第十次會議通過了全國人大常委會關于修改預算法的決定，明確規定有限放開地方發債權，并將政府收支全部納入預算，為地方政府自主發債掃清了法律障礙。當然，中國的財稅體制改革還需要進一步深入展開，通過加快稅制改革、調整中央與地方間財政關系，逐步實現各級政府財權與事權相互匹配，從源頭上引導地方政府以戰略眼光合理安排舉債與償債事宜，為防控地方債務風險滋長建立長效機制。

需要指出的是，地方政府未來將作為發債主體直面市場，必然對配套政策環境提出新的要求。從當前10省區市地方政府債券“自發自還”的試點運作情況看，各地發行的債券利率普遍與國債持平甚至略低，這種利率“倒掛”現象有悖于正常的市場邏輯，其背后則是地方政府與金融市場邊界不清等問題的暴露。另外一個值得深思的現象是，根據財政部規定發行債券前要開展信用評級，而這些“自發自還”試點均獲得了“A A A”級的最高信用等級。如此一致的高級別信用評價究竟是表明這些地方政府債券資信程度的確都非常值得信賴，還是反映出當下評級環節較為薄弱、尚難以全面彰顯獨立、客觀、公正的執業理念？此外，有關制度還應當對地方性債務的披露范圍、公布方式、民意汲取等做出更加詳細的規制，以切實提高廣大債權人的知情權與監督權，強化外部約束機制。