基于新制度經(jīng)濟(jì)理論的公共品供給中政府經(jīng)濟(jì)行為研究

■ 李劍榮 副教授（宜賓學(xué)院 四川宜賓 644000）

本文試著對(duì)公共品重新描述并對(duì)不同市場(chǎng)類型加以區(qū)分，分析各種類型的公共品市場(chǎng)政府的供給行為，以期為政府對(duì)公共品供給提供理論參考。

文獻(xiàn)評(píng)述

早期的公共品理論是伴隨著政府職能范圍的逐步清晰而建立的。公地悲劇及市場(chǎng)失靈使得政府提供公共品成為必要。但以保護(hù)經(jīng)濟(jì)自由為前提的古典經(jīng)濟(jì)學(xué)，由于其提出的公共品僅為了保障國家安全、維護(hù)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)利，因此不可能提出純粹的政府供給理論。直到1954年薩繆爾森（Paul Samuelson）運(yùn)用數(shù)學(xué)知識(shí)給出了公共品精確的定義，人們才普遍認(rèn)識(shí)到人類生活離不開公共品，而公共品的特性決定了其只能由政府部門來提供。但是，這一觀點(diǎn)隨后遭到了自由主義學(xué)派的質(zhì)疑，之后國外公共品的理論一直在政府與市場(chǎng)的關(guān)系的爭(zhēng)論當(dāng)中向前發(fā)展。

我國傳統(tǒng)的財(cái)政學(xué)理論重點(diǎn)研究剩余產(chǎn)品如何在國家、集體和個(gè)人之間分配。隨著市場(chǎng)化改革的深入，傳統(tǒng)的分析框架已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的需要。張馨（2000）詳細(xì)分析了建立現(xiàn)代公共財(cái)政的意義，這標(biāo)志著我國公共品理論研究轉(zhuǎn)向了關(guān)注政府職能、政府范圍的公共財(cái)政學(xué)的探討。隨后這類文獻(xiàn)大量涌出，樊麗明（2003）分析了世界各國的公共品供給狀況，得出公共品既可以通過政府供給也可以通過市場(chǎng)供給和自愿供給等多種途徑來實(shí)現(xiàn)的結(jié)論。劉志銘（2004）認(rèn)為利他主義、動(dòng)態(tài)博弈以及公私物品相互關(guān)聯(lián)的激烈機(jī)制都可以有效地為公共物品多元化供給提供理論支持。另外，我國學(xué)者非常重視公共物品的私人供給特點(diǎn)，如佘潤申（2004）和樊麗明（2006）等。總體來講，從構(gòu)建公共財(cái)政體制框架到分析政府的具體經(jīng)濟(jì)行為，我國公共品理論的研究已經(jīng)取得了很大的進(jìn)展，這與正在進(jìn)行的市場(chǎng)化改革是密不可分的。但是研究大都停留在“現(xiàn)狀—問題—對(duì)策”的模式上，理論深入分析有待進(jìn)一步加強(qiáng)，特別是針對(duì)政府供給行為的邏輯關(guān)系需要進(jìn)一步厘清。

公共品與公共品市場(chǎng)的概念描述

由于傳統(tǒng)公共品定義具有強(qiáng)烈的主觀人為因素，造成公、私物品在定義上出現(xiàn)混亂。例如，傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)家常常舉燈塔的例子作為典型的公共物品，實(shí)際上1954年科斯對(duì)英國燈塔的歷史數(shù)據(jù)做了統(tǒng)計(jì)分析：1610—1675年，英國管理局管轄下的10座燈塔全部由私人建造。1820年，服務(wù)中的48座燈塔中，屬于管理局的只有24座，而當(dāng)中12座最初也是由私人建造管理的。究其根源，燈塔建造者可以通過碼頭收費(fèi)的方式，將原本不具備排他性的燈塔轉(zhuǎn)化為具有人為排他性的非公共物品。筆者認(rèn)為，公共物品與私人物品并不具有絕對(duì)的界限，二者主要的不同之處在于公共品比私人品具有更大的外部性。同時(shí)，既然現(xiàn)實(shí)中存在著公共品市場(chǎng)，那么其必然符合市場(chǎng)分析的一般法則。在這里，本文擬采用新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的交易成本理論將公共品予以詳細(xì)闡述。

表1 公共品市場(chǎng)分類

（一）公共品屬性

1.資產(chǎn)的專用性。威廉姆森（1985）認(rèn)為，如果資產(chǎn)要素的用途被鎖定后很難再轉(zhuǎn)為他用，交易失敗就會(huì)給擁有者帶來很大損失。在此情況下，能夠持久性的關(guān)系締約就比市場(chǎng)治理更加有效。在傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)條件下，大量被政府掌控的社會(huì)公共資源資產(chǎn)專用程度非常高，而政府將這類產(chǎn)品與消費(fèi)者交易，就會(huì)承擔(dān)巨大的風(fēng)險(xiǎn)，比如國防和義務(wù)教育等。因此，當(dāng)政府提供的公共品的資產(chǎn)專用度越高，政府就越傾向于采用一體化供給。當(dāng)公共品的資產(chǎn)專用度逐漸降低時(shí)，政府與其他經(jīng)濟(jì)主體合作也就逐漸有了可能。

2.信息的對(duì)稱性。兩個(gè)方面能夠充分體現(xiàn)公共品信息不對(duì)稱的特點(diǎn)：一是消費(fèi)者偏好的顯示，如國防類純公共品，消費(fèi)者無法通過有效途徑來表達(dá)自己需要國防產(chǎn)品的多少；二是生產(chǎn)者技術(shù)成本的顯示。壟斷廠商在生產(chǎn)過程中技術(shù)信息往往處于保密狀態(tài)，外界難以知道其生產(chǎn)成本。但是成本信息的對(duì)稱性會(huì)隨著社會(huì)的發(fā)展而發(fā)生變化，外界一旦以某種方式獲取這種技術(shù)知識(shí)，該行業(yè)進(jìn)入壁壘的打破也會(huì)成為必然趨勢(shì)。

3.交易的不確定性。交易的不確定性是指交易是復(fù)雜的，并不是所有的可能性都可以預(yù)測(cè)并寫進(jìn)合同中，這就為以后交易中出現(xiàn)機(jī)會(huì)主義埋下隱患。而公共品不同于一般的私人品，其消費(fèi)對(duì)象涉及面廣、變動(dòng)性強(qiáng)，從而產(chǎn)生機(jī)會(huì)主義的可能性大。供給主體如果不采用有效的制度穩(wěn)固消費(fèi)對(duì)象，很容易處于被動(dòng)地位。另外，從供給者的角度講，公共品供給的效率與政府的穩(wěn)定密切相關(guān)，交易風(fēng)險(xiǎn)又增加了政治因素。因此，政府會(huì)采用一體化的供給方式提供不確定性高的公共產(chǎn)品。

4.產(chǎn)權(quán)的可配置性。公共物品的產(chǎn)權(quán)擁擠問題已經(jīng)得到共識(shí)。隨著公共物品產(chǎn)權(quán)擁擠程度的提高，政府對(duì)其剩余產(chǎn)權(quán)配置的效率就會(huì)降低，這極易導(dǎo)致搭便車現(xiàn)象，最終形成“公地悲劇”，市場(chǎng)供給完全失靈。為了避免資源的過度浪費(fèi)，這就需要政府對(duì)這種物品進(jìn)行公有化產(chǎn)權(quán)的擁有。隨著產(chǎn)權(quán)擁擠程度的不斷降低，政府可以將其中的一部分產(chǎn)權(quán)在私人供給者之間重新分配。

（二）公共品市場(chǎng)的類型

和私人品一樣，不同的公共產(chǎn)品屬性也可以構(gòu)成不同類型的市場(chǎng)。結(jié)合上文的分析在這里將公共品市場(chǎng)分為三類不同的市場(chǎng)，具體如表1所示。

政府的供給行為

政府對(duì)公共物品的供給一般分為三個(gè)過程：決策過程、生產(chǎn)過程和分配過程。下面對(duì)這三個(gè)過程進(jìn)行逐一分析。

（一）決策過程

決策制定過程、決策執(zhí)行過程和決策監(jiān)督過程是一個(gè)完整決策過程的三個(gè)不可或缺的步驟。因?yàn)闆Q策制定過程關(guān)系到整個(gè)決策的正常進(jìn)行，而決策制定過程中的困境對(duì)分析政府行為尤為重要。

首先是難以有效實(shí)施消費(fèi)者偏好激勵(lì)機(jī)制。這是由公共品信息的可傳遞性不健全決定的。由于公共品消費(fèi)者存在搭便車的現(xiàn)象，消費(fèi)者沒有足夠的動(dòng)力顯示其真實(shí)的偏好，如果沒有有效的激勵(lì)機(jī)制，消費(fèi)者不會(huì)說出自己對(duì)公共品的真實(shí)評(píng)價(jià)。許多經(jīng)濟(jì)學(xué)家就此提出了一系列的方法，但大多都停留在理論層面，缺乏可操作性。

其次是存在阿羅（Arrow）不可能定理。阿羅（Arrow）認(rèn)為，眾多社會(huì)成員具有不同類型的偏好，在民主制度下不可能提供所有人都滿意的社會(huì)方案。同樣，公眾投票也是不可能產(chǎn)生協(xié)調(diào)一致的集體選擇結(jié)果的。

最后是存在“政府失靈”。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度講，政府是為彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈而存在的，其作用是為了提高市場(chǎng)的運(yùn)行效率，但是這并不意味著政府就比市場(chǎng)更有效率，政府就是萬能的。實(shí)際上，一方面政府也是由人組成的，也有其自身的利益訴求，政府在運(yùn)行中會(huì)自覺或者不自覺地偏離公共利益目標(biāo)。另一方面，即使假設(shè)政府人員都沒有個(gè)人利益訴求，公共決策是一個(gè)極其復(fù)雜的過程，政府人員也會(huì)因?yàn)橛邢蘩硇裕沟谜咧贫ㄆx有效路徑，甚至導(dǎo)致公用政策失效。

（二）生產(chǎn)過程

1.壟斷型市場(chǎng)的供給行為。自然壟斷的公共品如果由私人來生產(chǎn)的話，他們必然憑借其在市場(chǎng)中的壟斷地位獲取超額收益。壟斷廠商會(huì)根據(jù)邊際成本等于邊際收益的定價(jià)方式使得市場(chǎng)中公共品的供給量不足。如果自然壟斷產(chǎn)品由政府生產(chǎn)，在理論上政府會(huì)根據(jù)價(jià)格等于平均成本來確定產(chǎn)量，公共品的供給會(huì)達(dá)到市場(chǎng)最優(yōu)效率。但實(shí)際上，政府作為生產(chǎn)主體的供給約束來自上級(jí)的經(jīng)費(fèi)撥款，如果政府能夠正確高效利用這些經(jīng)費(fèi)，是可以達(dá)到市場(chǎng)效率的。但事實(shí)上，由于種種原因，經(jīng)費(fèi)使用是低效的。在嚴(yán)重的經(jīng)費(fèi)低效使用下，供給產(chǎn)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法達(dá)到市場(chǎng)的最優(yōu)水平，甚至?xí)陀谟伤饺瞬块T的供給產(chǎn)量，這就解釋了為什么某些政府供給的公共品嚴(yán)重不足的現(xiàn)象。

2.競(jìng)爭(zhēng)型市場(chǎng)的供給行為。在競(jìng)爭(zhēng)型公共品市場(chǎng)中，公民的購買行為能夠形成良好的價(jià)格機(jī)制，而這種通過供求關(guān)系形成的價(jià)格機(jī)制有效地反映了市場(chǎng)狀況。供給者也可以利用市場(chǎng)機(jī)制提供的需求信息做出及時(shí)、準(zhǔn)確的生產(chǎn)決策。而如果政府“越位”于競(jìng)爭(zhēng)性公共品市場(chǎng)，很難克服諸如上述分析的各種政府困境。如果這種公共品完全由政府來提供，最終會(huì)產(chǎn)生資源浪費(fèi)以及供給的低效。

3.“混合”型市場(chǎng)的供給行為。現(xiàn)實(shí)中市場(chǎng)化很強(qiáng)的準(zhǔn)公共品和高度自然壟斷的純公共品在市場(chǎng)中并不多見，更多的是介于二者之間的公共品。從理論上講政府和市場(chǎng)都可以供給這類公共品。因此如果想要有效提高資源利用效率，政府和市場(chǎng)必須能夠以某種方式合作。例如委托管理方式，這種方式不僅將部分經(jīng)營權(quán)交由委托人，也將部分產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移出去，通過對(duì)產(chǎn)權(quán)的外移，政府可以有效地控制投資風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（三）分配過程

1.純公共品的分配。一個(gè)社會(huì)能否和諧運(yùn)轉(zhuǎn)與公共品的分配是否合理直接相關(guān)。對(duì)于純公共物品而言，正確的分配方式可以提高全社會(huì)的福利水平。考慮到純公共物品的收益范圍廣、涉及群體多的特性，因此分配不能按照“等量貢獻(xiàn)獲得等量報(bào)酬”的效率原則。但是在現(xiàn)實(shí)生活中，政府往往被強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)所左右，在分配過程中偏向于強(qiáng)勢(shì)利益群體。

2.準(zhǔn)公共物品的分配。對(duì)于準(zhǔn)公共品來說，由于其有限性的特點(diǎn)，因此分配過程中就不得不特別重視效率原則。支付能力和個(gè)體稟賦的差異導(dǎo)致不同消費(fèi)者對(duì)準(zhǔn)公共品需求不再是同質(zhì)的。另外，消費(fèi)偏好“多多益善”的消費(fèi)特點(diǎn)易導(dǎo)致準(zhǔn)公共品的過度浪費(fèi)，在這種情況下，政府一般應(yīng)選擇設(shè)計(jì)消費(fèi)障礙對(duì)眾多消費(fèi)者加以選擇。但是另一方面仍需要兼顧公平，因?yàn)橐徊糠譁?zhǔn)公共物品的消費(fèi)過程中會(huì)產(chǎn)生正的外部性，致使消費(fèi)貢獻(xiàn)很難衡量，導(dǎo)致“等量貢獻(xiàn)獲得等量報(bào)酬”這種最優(yōu)邊際思想難以付諸實(shí)踐。此外，消費(fèi)準(zhǔn)公用品產(chǎn)生的外部性會(huì)進(jìn)一步加大社會(huì)的不平等。以教育行業(yè)為例，如果按照“等量貢獻(xiàn)獲得等量報(bào)酬”的原則收費(fèi)，那么那些支付能力強(qiáng)以及學(xué)習(xí)能力強(qiáng)的人就會(huì)擁有更多的教育資源，從而在社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)中占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位，這樣會(huì)進(jìn)一步加大社會(huì)的不平等。

結(jié)論

一是在決策方面要優(yōu)化政府決策行為，建立現(xiàn)代決策機(jī)制。在過去，政府決策很大程度上依靠領(lǐng)導(dǎo)“拍腦門”來決定，這顯然會(huì)造成決策機(jī)制的低效率。另一方面，對(duì)不同的公共品，特別是準(zhǔn)公共品要選擇依靠市場(chǎng)機(jī)制來提高決策機(jī)制。

二是在生產(chǎn)方面要實(shí)現(xiàn)政府與其他供給主體的多元化合作方式。要正確區(qū)分不同類型的公共品，對(duì)于那些適合與私人合作的公共品，明晰產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營權(quán)，從而通過多種供給途徑來優(yōu)化資源配置。

三是分配過程中不僅要注重效率與公平，更要重視消費(fèi)群體的動(dòng)態(tài)變化。長(zhǎng)期以來，政府在公共品分配中效率與公平難以得到兼顧，這其中有很多原因，諸如政府財(cái)政有限、公共品供給中的過度市場(chǎng)化甚至政府自身利益驅(qū)動(dòng)等。這些問題歸根結(jié)底是制度的原因，因此正確區(qū)分公共品與準(zhǔn)公共品就顯得格外重要。另一方面，伴隨著社會(huì)的進(jìn)步，滯后的分配體制必然會(huì)與不斷變化的消費(fèi)群體形成矛盾。這就需要分析消費(fèi)者的變化狀態(tài)，不斷根據(jù)消費(fèi)群體的特點(diǎn)調(diào)整分配機(jī)制，使公平與效率在社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中得到動(dòng)態(tài)實(shí)現(xiàn)。

1.Paul A.Samuelson,The pure theory of public expenditure,The Review of Econmics and Statistics,Volum36,Issue 4

2.范子英，張軍.轉(zhuǎn)移支付、公共品供給與政府規(guī)模的膨脹.世界經(jīng)濟(jì)文匯，2013（4）

3.樊麗明，石紹賓.公共品供給機(jī)制：作用邊界及影響因素.當(dāng)代經(jīng)濟(jì)科學(xué)，2006（1）

4.劉志銘.公共物品的私人提供與合作生產(chǎn)：理論的擴(kuò)增.生產(chǎn)力研究，2004（3）