中國土地復(fù)墾監(jiān)管體系問題與對策

周 妍， 白中科， 羅 明， 周 旭， 王金滿， 景 明

（1. 中國地質(zhì)大學(xué)土地科學(xué)技術(shù)學(xué)院， 北京 100083；2. 國土資源部土地整治中心， 北京 100035）

1 引言

據(jù)統(tǒng)計，截至2009年，中國生產(chǎn)建設(shè)活動和自然災(zāi)害共損毀土地約13507萬畝，已復(fù)墾約3382萬畝，還有約10125萬畝未復(fù)墾，每年新?lián)p毀土地約435萬畝[1]。中國土地復(fù)墾面臨歷史遺留損毀土地“舊賬難還”、新增損毀土地不斷增加的嚴(yán)峻形勢。2011年3月5日國務(wù)院公布實(shí)施《土地復(fù)墾條例》， 2012年12月27日國土資源部公布實(shí)施《土地復(fù)墾條例實(shí)施辦法》，構(gòu)建了中國土地復(fù)墾的基本制度框架。但仍然存在監(jiān)管機(jī)構(gòu)不健全、監(jiān)管機(jī)制不完善、監(jiān)管手段薄弱和監(jiān)管技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不完備等問題。貫徹落實(shí)《土地復(fù)墾條例》和《土地復(fù)墾條例實(shí)施辦法》有關(guān)制度措施，亟需構(gòu)建完善土地復(fù)墾監(jiān)管體系，監(jiān)督土地復(fù)墾義務(wù)人切實(shí)履行復(fù)墾義務(wù)。

土地復(fù)墾監(jiān)管體系是對土地復(fù)墾責(zé)任主體實(shí)施實(shí)行科學(xué)、有效監(jiān)督管理的一系列政策、措施、制度、方法的總和，它既包括一個國家在土地復(fù)墾監(jiān)管方面所實(shí)行的有效的行政組織體制、機(jī)制以及法律、行政、經(jīng)濟(jì)等手段，也包括與之相配套的法律法規(guī)體系、監(jiān)管內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)體系、監(jiān)測方法、執(zhí)行評價以及監(jiān)管信息披露等。

本文在系統(tǒng)回顧中國土地復(fù)墾監(jiān)管體系發(fā)展歷程的基礎(chǔ)上，總結(jié)2012年度對全國32個省級單位“《土地復(fù)墾條例》實(shí)施情況”的函調(diào)與典型調(diào)研成果，深入分析了當(dāng)前中國土地復(fù)墾監(jiān)管體系存在的主要問題，提出構(gòu)建完善土地復(fù)墾監(jiān)管體系的對策。

2 中國土地復(fù)墾監(jiān)管體系發(fā)展階段劃分

與國外土地復(fù)墾監(jiān)管體系及相關(guān)行業(yè)土地復(fù)墾監(jiān)管體系相比，中國土地復(fù)墾體系的發(fā)展相對滯后。

美國、加拿大、澳大利亞、加拿大、德國等礦業(yè)大國都具有完備的土地復(fù)墾監(jiān)管體系。國外土地復(fù)墾監(jiān)管體系一般都有以下特點(diǎn)：有健全的復(fù)墾法規(guī)，有專門的土地復(fù)墾管理機(jī)構(gòu)，有明確的復(fù)墾資金渠道和建立了“復(fù)墾基金”，并將土地復(fù)墾納入采礦許可證制度中，實(shí)行復(fù)墾保證金制度，建立嚴(yán)格的土地復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)，重視土地復(fù)墾的研究和多學(xué)科專家的參與合作[2-12]。

中國現(xiàn)階段，環(huán)保、水利、煤炭等相關(guān)行業(yè)監(jiān)管正處于不斷完善的階段，其行業(yè)監(jiān)管體系具有以下的特點(diǎn)：有分層級的監(jiān)管主體、有較為健全的法律法規(guī)、有動態(tài)中不斷完善的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范、有清晰的監(jiān)管考核指標(biāo)與目標(biāo)、有明確的監(jiān)管責(zé)任追究制度，有多維的部門協(xié)調(diào)機(jī)制、還有監(jiān)管后影響綜合評價；重視行業(yè)監(jiān)管的過程性，將約束體現(xiàn)在進(jìn)行時序中，而不只是重視行業(yè)的最終利益結(jié)果[13-17]。中國現(xiàn)代的土地復(fù)墾始于20世紀(jì)50—60年代，礦山企業(yè)職工為解決吃糧問題自發(fā)復(fù)地造田[12]，但真正意義上的土地復(fù)墾監(jiān)管始于1989年，以《土地復(fù)墾規(guī)定》的頒布和實(shí)施為標(biāo)志。20多年來，土地復(fù)墾工作逐漸得到政府、企業(yè)及社會各界的重視，法律法規(guī)不斷健全，配套政策逐步完善，基礎(chǔ)工作得到加強(qiáng)，復(fù)墾率由1987年的1%提高到目前的25%左右[1]，對耕地保護(hù)、改善生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)土地資源可持續(xù)利用做出了積極貢獻(xiàn)。

回顧中國土地復(fù)墾監(jiān)管的發(fā)展歷程，以關(guān)鍵法律法規(guī)和政策文件的發(fā)布為標(biāo)志，可以分為起步、快速發(fā)展和完善三個階段，各個階段基本情況與主要特點(diǎn)如表1[18]。從表1可看出，20多年來，中國國家和地方各級國土部門在土地復(fù)墾監(jiān)管方面做了許多有益探索，取得了卓越成效，土地復(fù)墾監(jiān)管體系框架已基本形成。但是由于起步晚，仍然存在監(jiān)管機(jī)構(gòu)不健全、監(jiān)管機(jī)制不完善、礦業(yè)用地政策存在缺陷、監(jiān)管手段薄弱和監(jiān)管技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不完備等問題。

3 中國土地復(fù)墾監(jiān)管體系存在的問題

3.1 監(jiān)管機(jī)構(gòu)不健全

《土地復(fù)墾條例》實(shí)施以來，各級國土資源部門明確了由耕地保護(hù)司（處、科）為主負(fù)責(zé)土地復(fù)墾監(jiān)管工作，同級土地整治中心為土地復(fù)墾監(jiān)管技術(shù)支撐單位。如：國土資源部土地整治中心成立了土地復(fù)墾處；安徽省在廳內(nèi)增設(shè)了資源恢復(fù)整治處，具體負(fù)責(zé)土地復(fù)墾等工作；廣西、湖南等省（區(qū)）土地整治中心專門成立了土地開墾復(fù)墾科。一些土地復(fù)墾任務(wù)較重的地區(qū)，政府部門成立了土地復(fù)墾專門機(jī)構(gòu)，如：安徽省淮南市人民政府政府成立了塌陷區(qū)綜合治理辦公室。但多數(shù)省份仍然未能建立土地復(fù)墾監(jiān)管專門機(jī)構(gòu)，未能明確土地復(fù)墾專職管理人員，“國家－省－市－縣”的層級土地復(fù)墾監(jiān)管機(jī)構(gòu)還不健全。

表1 中國土地復(fù)墾監(jiān)管體系發(fā)展階段劃分Tab.1 Stages of China regulatory system for land reclamation

3.2 部門協(xié)同機(jī)制不完善

土地復(fù)墾工作，尤其是礦區(qū)土地復(fù)墾，涉及多個利益相關(guān)方，包括政府、國土、環(huán)保、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、交通、社會保障等多個部門，以及礦山企業(yè)和農(nóng)民。不同利益相關(guān)方，在土地復(fù)墾有關(guān)工作上有著不同的利益關(guān)注點(diǎn)或管理目標(biāo)。由于相關(guān)政策制度間銜接不夠充分，存在各利益相關(guān)方均希望達(dá)到各自利益和目標(biāo)最大化的沖突，需要在利益相關(guān)方分析的基礎(chǔ)上，研究形成統(tǒng)籌協(xié)同推進(jìn)土地復(fù)墾的工作機(jī)制。

3.3 礦業(yè)用地政策存在缺陷

在中國，采礦活動涉及采礦權(quán)和土地使用權(quán)兩種基本權(quán)利，分別由礦產(chǎn)資源法和土地管理法規(guī)定。井工開采礦產(chǎn)資源在獲取采礦權(quán)時，除工業(yè)廣場、運(yùn)輸?shù)缆返鹊孛嬖O(shè)施需要辦理征地手續(xù)外，井工采礦的區(qū)域一般未要求辦理征地手續(xù)，只要求給予土地所有權(quán)人一定的補(bǔ)償；只有在開采沉陷后無法恢復(fù)的地區(qū)，要求辦理征地手續(xù)。而露天開采礦產(chǎn)資源的（除開展采礦用地方式改革試點(diǎn)的地區(qū)外），則要求在辦理采礦權(quán)的同時辦理土地征收手續(xù)。

中國實(shí)行土地利用年度計劃制度，國家每年下達(dá)給地方的新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)既包含了常規(guī)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展所需的建設(shè)用地指標(biāo)，也包含了礦業(yè)用地指標(biāo)。而各地普遍存在新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)供需矛盾突出的問題。由于新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)的限制，造成大量礦業(yè)用地的違法。以安徽省兩淮礦區(qū)為例，由于多年大規(guī)模的開采已形成了約480 km2的采煤塌陷區(qū)，其中60%為耕地。盡管安徽省出臺了有關(guān)政策，要求將這些塌陷積水耕地區(qū)分不同情況分別予以征收或復(fù)墾。但由于積水較深且缺乏土源，復(fù)墾難度較大。同時，受新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)的限制，多數(shù)無法辦理征收手續(xù)，造成大量因塌陷積水而無法耕種的耕地在地籍圖上仍然維持耕地地類。

3.4 缺乏實(shí)時有效獲取監(jiān)管信息的手段

土地復(fù)墾監(jiān)管信息不對稱，是制約土地復(fù)墾監(jiān)管的主要因素之一。當(dāng)前中國土地復(fù)墾監(jiān)管信息系統(tǒng)尚處于空白，自2009年以來每年均采取函調(diào)和典型地區(qū)調(diào)研的方式來獲取各地土地復(fù)墾監(jiān)管信息數(shù)據(jù)。《土地復(fù)墾條例》和《土地復(fù)墾條例實(shí)施辦法》明確了土地復(fù)墾信息報備制度，要求國土資源主管部門建立健全土地復(fù)墾信息管理系統(tǒng)，收集、匯總和發(fā)布土地復(fù)墾數(shù)據(jù)信息。然而相關(guān)法規(guī)政策中只涉及了土地復(fù)墾監(jiān)管的宏觀要求，土地復(fù)墾監(jiān)管內(nèi)容和指標(biāo)尚不明晰。需要在充分研究“國家－省－市－縣”各級土地復(fù)墾監(jiān)管需求的基礎(chǔ)上，制定土地復(fù)墾監(jiān)管信息報備指標(biāo)體系，研發(fā)土地復(fù)墾信息報備系統(tǒng)與日常監(jiān)管平臺，以實(shí)時有效獲取土地復(fù)墾監(jiān)管信息。

3.5 監(jiān)管技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不完備

土地復(fù)墾技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)是進(jìn)行土地復(fù)墾監(jiān)管體系的關(guān)鍵組成部分之一。當(dāng)前中國的土地復(fù)墾技術(shù)體系還不完備，目前已發(fā)布的土地復(fù)墾技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)只有《土地復(fù)墾方案編制規(guī)程》和《土地復(fù)墾質(zhì)量控制標(biāo)準(zhǔn)》，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足土地復(fù)墾監(jiān)管的要求。亟需研究土地復(fù)墾活動實(shí)施全過程中各影響因素、控制手段、控制目標(biāo)等所涉及的技術(shù)要求，全面構(gòu)建土地復(fù)墾技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。

4 完善中國土地復(fù)墾監(jiān)管體系的對策

4.1 構(gòu)建專業(yè)化、層級化的監(jiān)管機(jī)構(gòu)

土地復(fù)墾具有綜合性、技術(shù)性、系統(tǒng)性、地域性、多樣性等特點(diǎn)，與地質(zhì)學(xué)、土壤學(xué)、土地管理學(xué)、環(huán)境科學(xué)、生態(tài)學(xué)、農(nóng)學(xué)、社會學(xué)、工程學(xué)、采礦學(xué)等多學(xué)科交叉，需要設(shè)立專門的土地復(fù)墾監(jiān)管機(jī)構(gòu)，配備專職人員負(fù)責(zé)土地復(fù)墾監(jiān)督管理工作。國土資源主管部門、大中型礦山企業(yè)要明確土地復(fù)墾監(jiān)管專門機(jī)構(gòu)和人員，復(fù)墾任務(wù)重的地方人民政府應(yīng)當(dāng)設(shè)立土地復(fù)墾監(jiān)管專門機(jī)構(gòu)。同時，土地復(fù)墾監(jiān)管需要建立部、省、市、縣之間的層級差異管理模式，各層級監(jiān)管部門之間要加強(qiáng)協(xié)同和互動，具體監(jiān)管內(nèi)容見表2。

4.2 加強(qiáng)部門協(xié)同

以礦產(chǎn)資源開發(fā)為例，不同的利益相關(guān)方的利益關(guān)注點(diǎn)或管理目標(biāo)如表3。土地復(fù)墾監(jiān)管目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要依靠各部門協(xié)同配合。可通過建立聯(lián)席會議的方式，讓多個利益相關(guān)方充分表達(dá)訴求，在協(xié)商的基礎(chǔ)上達(dá)成共識，形成各方共同遵守的規(guī)則，提高決策的科學(xué)性與可操作性。

表2 中國層級化土地復(fù)墾監(jiān)管內(nèi)容Tab.2 Content of China hierarchical regulatory for land reclamation

表3 中國土地復(fù)墾利益相關(guān)方分析Tab.3 Stakeholder analysis of China land reclamation

4.3 改革礦業(yè)用地政策

礦業(yè)用地不同于常規(guī)的建設(shè)用地，不是對土地的永久占用，其利用方式和使用期限是由礦產(chǎn)資源自身的特點(diǎn)所決定。例如，一些小型礦山采礦用地的使用周期只有2—3年，而一些大型礦山采礦用地的使用周期可達(dá)到幾十年。目前國土資源部在廣西平果鋁業(yè)公司、中煤平朔公司、內(nèi)蒙古鄂爾多斯地區(qū)部分礦山試點(diǎn)實(shí)施的采礦用地方式改革試點(diǎn)，即對礦體埋藏較淺、適合露天開采，在5年內(nèi)能復(fù)墾為耕地或恢復(fù)土地原用途的采掘場用地，經(jīng)國土部批準(zhǔn)為試點(diǎn)區(qū)域的，可采取臨時用地方式取得土地，用于礦產(chǎn)資源開采活動，不辦理土地征收和農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)。然而，試點(diǎn)適用范圍十分有限，無法從根本上解決礦業(yè)用地的問題。

根據(jù)礦業(yè)用地的特點(diǎn)，建議探索創(chuàng)立“新增礦業(yè)用地”指標(biāo)，從獨(dú)立選址的重點(diǎn)項目建設(shè)用地指標(biāo)中單列，不受地方新增建設(shè)用地指標(biāo)的限制，實(shí)行“封閉循環(huán)”管理制度。先期，根據(jù)各地礦業(yè)用地的需求，給予一定數(shù)量的啟動指標(biāo)；后期，在保障農(nóng)民補(bǔ)償?shù)那疤嵯拢膭钇髽I(yè)預(yù)先謀劃、優(yōu)質(zhì)高效復(fù)墾礦業(yè)用地。復(fù)墾后的礦業(yè)用地可以用來置換新的“新增礦業(yè)用地”指標(biāo)[19]。

4.4 加強(qiáng)信息化監(jiān)管

一是要構(gòu)建 “國家－省－市－縣－企業(yè)”5層級、“方案編報—階段方案—年度方案—年度報告—階段驗收—總體驗收—管護(hù)評價”7環(huán)節(jié)全生命周期監(jiān)管指標(biāo)體系，實(shí)施土地復(fù)墾層級信息報備制度，報備主要內(nèi)容包括土地?fù)p毀情況、土地復(fù)墾費(fèi)用使用情況、土地復(fù)墾工程實(shí)施情況以及土地復(fù)墾效果等。二是依托國土資源綜合監(jiān)管平臺和“一張圖”，建設(shè)分布式土地復(fù)墾信息化監(jiān)管平臺與多個應(yīng)用系統(tǒng)，解決海量多源多尺度復(fù)墾監(jiān)控時空數(shù)據(jù)的實(shí)時交互與轉(zhuǎn)換融合問題，以及與國土相關(guān)信息系統(tǒng)的數(shù)據(jù)共享傳輸，服務(wù)于國家、省、市、縣4級國土資源主管部門和生產(chǎn)建設(shè)單位。三是全面運(yùn)用遙感、GIS和傳感網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術(shù)手段，研發(fā)土地復(fù)墾遠(yuǎn)程監(jiān)控裝置與數(shù)據(jù)傳輸系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)動態(tài)、實(shí)時的土地復(fù)墾監(jiān)測與管控[20-21]。

表4 中國土地復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)情況表Tab.4 Statement of Standard Construct for China land reclamation

4.5 研制土地復(fù)墾實(shí)施與監(jiān)管系列標(biāo)準(zhǔn)

當(dāng)前土地復(fù)墾技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系應(yīng)在現(xiàn)有的《土地復(fù)墾方案編制規(guī)程》和《土地復(fù)墾質(zhì)量控制標(biāo)準(zhǔn)》的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)土地復(fù)墾調(diào)查、工程建設(shè)和驗收等緊迫程度高的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的研發(fā)，具體見表4[22]。

5 結(jié)語

土地復(fù)墾已經(jīng)成為生態(tài)文明建設(shè)的重要措施和內(nèi)容。本文對土地復(fù)墾監(jiān)管體系的概念和內(nèi)涵進(jìn)行了探討，提出監(jiān)管機(jī)構(gòu)不健全、監(jiān)管機(jī)制不完善、礦業(yè)用地政策存在缺陷、監(jiān)管手段薄弱和監(jiān)管技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不完備是中國土地復(fù)墾監(jiān)管體系存在的主要問題。需要從監(jiān)管依據(jù)、主體、對象、目標(biāo)、環(huán)節(jié)、機(jī)制、手段、標(biāo)準(zhǔn)等方面全面構(gòu)建完善土地復(fù)墾監(jiān)管體系。當(dāng)前和今后一個時期重點(diǎn)任務(wù)：一是構(gòu)建專業(yè)化、層級化的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，明確各層級監(jiān)管側(cè)重點(diǎn)，構(gòu)建差異化的監(jiān)管內(nèi)容；二是加強(qiáng)部門協(xié)同，建立聯(lián)席會議制度，平衡各利益相關(guān)的訴求；三是探索單列礦業(yè)用地指標(biāo)，實(shí)行“封閉循環(huán)”管理，復(fù)墾后的礦業(yè)用地可以用來置換新的“新增礦業(yè)用地”指標(biāo)；四是加強(qiáng)信息化監(jiān)管，研究全生命周期多層級監(jiān)管指標(biāo)體系，建設(shè)分布式土地復(fù)墾信息化監(jiān)管平臺，研發(fā)土地復(fù)墾遠(yuǎn)程監(jiān)控裝置與數(shù)據(jù)傳輸系統(tǒng)，動態(tài)、實(shí)時獲取土地復(fù)墾監(jiān)管信息；五是研制土地復(fù)墾實(shí)施與監(jiān)管系列標(biāo)準(zhǔn)，從調(diào)查、評價、規(guī)劃、設(shè)計、預(yù)算、施工、監(jiān)測、管理等環(huán)節(jié)，全面規(guī)范監(jiān)管主體和監(jiān)管對象的土地復(fù)墾技術(shù)行為。

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