從獨立審判看中基層法院司法改革

馬榮

從十八屆三中全會拉開改革大幕，到中央全面深化改革領導小組三次會議正式奏響改革序曲，再到十八屆四中全會通過的《全面推進依法治國若干重大問題的決定》，一系列司法體制改革重要部署陸續出臺，司改方案呼之欲出，改革遠景日漸清晰。藍圖已繪就，躬行在當下。如果說未來改革“為什么改”、“為誰改”、“改什么”的問題已經解決，那么接下來“怎么改”就成為擺在改革設計者與實踐者面前的巨大課題。

一、找準主題詞

根據《中國的司法改革》白皮書介紹，從20世紀80年代開始，中國就開始了以強化庭審功能、擴大審判公開、加強律師辯護、建設職業化法官和檢察官隊伍等為重點內容的審判方式改革和司法職業化改革。1997年，黨的十五大首次提出“推進司法改革”；1999年，最高法院發布“一五改革綱要”，司法改革由此全面鋪開。十六大后，中共中央成立了專門的司法體制改革領導小組，并于2004年底啟動了統一規劃和實施的第一輪大規模司法改革。最高法院“二五改革綱要”繼而出臺，著力于推進審判程序、審執機制以及審判管理、政務管理、人事管理、監督制約機制等各方面改革。2007年，十七大做出“深化司法體制改革”部署后，第二輪司法改革應聲而動。與前一輪改革較為強調司法的專業化和獨立地位不同，最高法院“三五改革綱要”呈現出特別強調“司法大眾化”、“能動司法”、“大調解”等中國特色的政策趨勢。2013年，十八大做出進一步深化司法體制改革的重要戰略部署，“保障人民法院、人民檢察院依法獨立公正行使審判權和檢察權”被重申，“讓審理者裁判、由裁判者負責”成為本輪改革方向標，釋放出明顯的政策導向信號。從改革成效看，前兩輪司法改革都是在既有司法體制框架下推進的，成效明顯的改革項目也多限于相對容易的內部機制改革，而更為深入的改革則囿于體制的限制而無力推進。隨著改革進入深水區，司法地方化、司法行政化、法官非職業化這些難啃的“硬骨頭”已經無法回避，新一輪司法改革無疑具有明顯的制度變遷的特征。

其實，從改革之初，確保司法機關依法獨立公正行使司法權就一直是司法改革的價值追求和總體目標，具有提綱挈領、綱舉目張的重要地位。正確行使審判權，依法是基礎，公正是目標，獨立是保障。長期以來，我們談“依法”、談“公正”的多，談“獨立”的少，獨立審判一直是個欲說還休的話題。在我國，獨立審判并非“三權分立”意義上的獨立，而是指法院在司法職能行使上的獨立性、自主性，即審判僅服從于法律的態度及立場。既包括司法權不應屈從來自外界的任何壓力和干預；也包括司法權僅應在法定范圍內行使，而不應拓展法外職能；還包括作為獨立審判的最終載體，法官個體應當擁有獨立行使審判權的權力、責任和保障。司法地方化、司法行政化、法官非職業化這些問題，說到底只是審判不獨立的注解和表現。由此看來，獨立審判無疑是新一輪司法體制改革的重點和關鍵。

二、直面問題點

新一輪改革的頂層設計目標明確、態度堅決、愿景美好，而將其從紙上規劃變為鮮活現實，關鍵在于實踐。中基層法院作為改革夢想的實踐者、成就者，無疑首先應當立足實際，直面改革的難題和困境。

正視問題。習近平總書記說：“改革是問題倒逼而生，又在不斷解決問題中深化。”堅持問題導向才是真正的改革，也只有切實解決問題，各項改革措施才能落到實處。中基層法院目前面臨的問題不容小覷。就法院內部而言，事多人少矛盾日益嚴峻。事多，一方面體現在審判事務多。以筆者所在的徐州法院為例，徐州兩級法院2013年受理案件數同比上升60.5%，2014年第一季度同比更是上升了146.1%，基層法官年人均結案數超過200件，有相當多的一線法官年結案數達到300件以上，長期處于超負額工作狀態。另一方面，體現在非審判事務多，這其中既有法官非職業化造成的事務性工作難以分流，也有司法行政化造成的管理模式繁冗復雜，還有地方化問題帶來的司法職能擴張，無一不在分散法官審判精力，沖淡審判主題。人少，表現在一線人員比例偏少、隊伍斷層嚴重、司法能力薄弱、輔助力量不足、人才流失嚴重等多個方面，體現出法院在司法人員配置、法官職業保障等方面的突出問題。就外部而言，法院正面臨著認同度不高、公信力下降的司法危機。訴權保障不到位，權利救濟不便捷，程序選擇不自由，權力運行不透明，司法地位不中立，社會參與不深入等障礙與不便，成為社會質疑法院中立與公正的重要原因。這些問題看似與確保獨立審判的宏大構想相去甚遠，但在改革的征途上，使人疲憊的不是遠方的高山，而是鞋里的一粒沙子。從最迫在眉睫、最具現實意義的危機問題入手，不僅是順利推進改革的良好開始，也是從容改革深層次問題的必要基礎。

直面困難。改革如逆水行舟，不進則退。舊體制下觀念的慣性、思維的定勢、既有的利益格局都會讓改革裹足不前。司法去地方化、去行政化、法官職業化已不是什么新鮮話題，但新一輪改革方案甫一出臺，還是引起了不小的震動。實行“人財物省級統管”，打破了中基層法院與地方政府互相服務、互相幫助的共處模式，地方政府擔心自己少了一個分憂解難的得力助手，法院在顧慮待遇是升是降的同時，更擔心自己在面對執行、信訪、群體性糾紛等社會性難題時難免力不從心。推進司法責任制改革，讓審理者裁判，由裁判者負責，院庭長擔心管理權旁落，上級法院擔心監督權架空，下級法院擔心壓力風險陡增，行使審判權的法官也擔心自己沒有獨立之權，沒有獨立之威，卻有獨立之責。法院人員分類管理和法官職業化改革提上日程，審判長選任和審判團隊建設正如火如荼，將法官分級歸類的員額制改革再次讓法院人敏感起來。在“不患寡而患不均，不患貧而患不安”的傳統理念下，行政職級待遇與法官等級待遇不免被拿來計算比較，法官與司法行政人員、其他公務員的待遇也需要反復權衡，一線法官在充滿期待的同時，也難免會有“換湯不換藥”、“穿新鞋走老路”的擔憂。改革改到深處，必然觸及靈魂、觸及利益。要打破固有藩籬，必須進一步解放思想，真正拿出壯士斷腕的魄力。

講究方法。十八大以來，中央一再強調“更加注重改革的系統性、整體性、協同性”，表明傳統的“摸著石頭過河”式的改革已經難以有效應對體制積弊，有必要通過系統的設計和落實，解決“靈機一動”和“單兵突進”不能持久的弊病。一方面，改革要注重穩定連續。司法經歷多年的改革與實驗，何去何從一度令人擔憂。在新的歷史時期，法院應當科學評估現有各項工作機制，機制本身違背司法規律的要堅決摒棄，機制運行中出現偏差的要適度調整。切忌將改變當改革，左右搖擺破壞司法的嚴肅與穩定，讓法官、更讓社會公眾無所適從。另一方面，改革要注重統籌協調。在宏觀層面，司法地方化與行政化相伴相生，地方化使得法院的司法審判邏輯被行政管理邏輯嚴重侵蝕和同化，法院內部行政化的權力運行模式反過來又給地方干預提供了空間。在地方化與行政化的格局下，法官身份泛化，素質良莠不齊，職業保障缺位，導致法官缺乏獨立的能力和底氣。獨立審判的真正實現，必須以法官高度職業化以及科學的權力運行機制和良好的外部法治環境為條件。將“去地方化”簡單等同于“人財物省級統管”，不僅會弱化地方支持，且難以遏制地方對審判活動的行政化滲透，還有可能因省級統管機構權力急劇膨脹而影響審級獨立；單純強調“去行政化”，盲目捆住法院管理者的手腳，將所有法官推向面對各種影響、壓力與責任的第一線，勢必會給司法公正埋下隱患。從微觀層面看，審判獨立不是審判孤立，沒有地方人大、黨政機關及社會公眾對法院工作的理解、支持與配合，“去地方化”難以深入；“去行政化”也不是“去監督”、“去管理”，而是規范權力的行使與監督；法官職業化改造的有序推進，應以人員分類為前提，以職業保障為基礎，將有能力、有意愿、有勇氣獨立審判的法官甄選出來，并給予其生存土壤、發展空間，乃至無上尊榮。endprint

三、謀劃路線圖

全面改革并不意味著平均用力。只有抓住改革的“牛鼻子”，既整體推進，又重點突破，既考慮改革的成本與成效，又考慮改革的影響力和社會的承受力，統籌規劃，循序漸進，改革才能獲得充足的動力。減輕法官壓力、拉近群眾距離等迫在眉睫的問題要迅速解決，權力收放、人員分類等敏感項目要謹慎推進，省級統管、待遇提升等頂層啟動事項要根據部署穩步開展。總體上，堅持去地方化、去行政化、法官職業化三個方向同時推進，在每個方向上從最基礎、最容易、最有效、副作用最小的地方著手，并依次在法官職業化、去行政化、去地方化上有所側重。對于中基層法院，當前應特別注重以下幾個方面：

司法公開先行。獨立審判繞不開權力的監督制約問題，監督制約權力最有效的方法是讓權力在陽光下運行。最高法院將審判流程公開、裁判文書公開、執行信息公開“三大司法公開平臺”建設作為深化司法體制改革的突破口，對于強化監督、提升能力、促進司法與社會的良性互動具有重要意義。經過數年來的粗放式發展，單純拓展公開范圍的改革方式已經遇到瓶頸，亟須轉換思路，側重在提升社會公眾對公平正義的感受度上下功夫。一方面，要不虛美、不隱惡，客觀全面地宣示司法的功能作用，真正公開群眾迫切想要知道的信息，引導公眾形成正確的法律認識和理性的司法預期。另一方面，要通過強化訴訟程序的交涉性、互動性，提高當事人的訴訟參與感；通過為社會公眾利用司法提供幫助，引導社會公眾積極參與司法。更深入的司法公開還應著力于加強司法公開對司法權的正向強化作用。如建立適當的人大代表監督公開機制，讓監督真正體現民意；建立院庭長行使審判管理權全程留痕制度，防止管理監督權力濫用；加大審判信息公開力度，積極參與社會征信體系建設，著力彰顯司法的社會評價功能。

推進法官職業化改造。法官是司法體制的基礎性因素，所謂“根基不牢，地動山搖”，推進法官職業化建設當務之急就是要穩定人心、凝聚共識。一方面，優化審判資源配置。將院庭長、審委會委員直接辦案或參與合議庭審理案件以及落實主審法官、合議庭的審判職權作為突破口，推進主審法官、審判長負責制改革和審判組織結構優化，通過將最優質的審判資源重新拉回審判臺，提高審判質量，弱化行政化的定案把關。整合綜合部門職能，實行定崗定責定員，推動綜合部門具有審判職稱的人員調整至審判業務崗位，引導審判力量向審判一線集聚。加強輔助人員配置，完善內部工作機制，盡量將非審判事務從法官身上剝離出去，而主要由輔助人員或綜合部門人員承擔。另一方面，法官職業保障跟進。優先提高資深法官職業待遇，然后分批次、分層次建立有別于普通公務員的法官職業保障制度。采取削減考核項目、推行強制休假、落實職級待遇、增加辦案激勵等措施保障法官職業權利；建立務實有效的職業規劃、繼續教育和業務培訓制度，減少忽視專業分工和經驗積累的行政性調動，加強法官履職保障；對暴力抗法、違法信訪、無視法庭紀律、拒不履行法定義務等妨害訴訟秩序、侵害法官權益的行為有所作為，給予法官堅強的履職后盾；轉變宣傳理念，重在向社會公眾展示法官有信念、有能力、能拼搏、敢擔當、有權威的職業形象。

穩步推進審判權運行機制改革。實現權力下放，就要強化審判權、弱化監督管理權，實現二者力量上的平衡。強化審判權應先從提高審判質量著手，將審判權集中在優質法官手中，大幅提高獨立裁判質量。同時，建立科學的績效考核制度和司法責任制度，為法官獨立履職提供堅實的制度保障。與此同時，推動監督管理權逐步弱化。一方面，完善審委會議事規則，推動審委會由會議制向審理制轉變；實現審委會職能轉變，強化審委會在法律適用研究、審判經驗總結等方面的職能作用。另一方面，規范監督管理權力運行。主審法官、合議庭定案以外的定案機制，一般只能依申請啟動，且僅限于研究在法律適用、裁判理念等方面有難度的案件；院庭長除了直接參加庭審外，應主要通過參加審委會的方式公開發表定案意見，并逐步實現院庭長審判權力下放。

理順上下級法院關系。扎實推進“省級統管”，應當以理順上下級法院關系為基礎。一方面，完善業務指導與監督。強化二審及再審糾錯功能發揮，嚴格控制發回重審，避免不必要的程序空轉降低司法效率，充分發揮個案糾錯的示范功能。規范上級法院監督指導方式，弱化個案請示匯報，重視通過編報審判指導意見、發改案件評查報告等方式，加強對審判思路和裁判方法的總結提煉。另一方面，加強對“省級統管”相關配套機制的研究，制定科學合理的司法行政事務管理方案，保障地方法院在司法行政事務上的自主權力，強化司法行政對司法審判的服務作用，突出審判工作的主導地位。建立合理的司法人事管理模式，對法官招錄、遴選、監督、懲戒、薪酬等事務可以由省級統管機構實行集中管理，對法官任免提名、培養、考核、晉職晉級等事務則應強調地方法院自主和法官自治。

營造良好的外部法治環境。樹立司法權威離不開地方黨委、政府及社會各界的支持與配合，在全面推開“省級統管”之前，要努力營造良好的社會基礎。如加快推動涉訴信訪法治化改革，盡快在省市一級建立交接規范、銜接順暢的信訪事項移交制度。健全司法難題社會化破解機制，健全“執行不能”案件司法救助制度，加強地方黨委、政府對歷史性、社會性、群體性矛盾糾紛的協調化解力度。充分發揮司法評價作用，推動地方黨委、政府加強對行政機關依法行政的考核力度。明確法院經費保障方案，強化省級統管機構財政統籌力度，確保中基層法院公用經費保障標準執行到位并逐年增長。

經過20年的探索與積累，新一輪司法體制改革必將是一場艱難的破冰之旅，前途光明，道路曲折。作為改革的具體參與者、實踐者，必須注重戰略與戰術、理念與方法的有機結合，從小處著眼，從實處著手撬動改革的車輪，還司法以本來的面目。

（作者系徐州市中級人民法院院長）

責任編輯：戴群英endprint