國家助學貸款發展瓶頸及其對策研究

劉冰

摘 要：國家助學貸款政策推行10多年來取得了較為明顯的成效，但也面臨著發展瓶頸，該文通過分析政策發展的內在需要和存在的負面現象，提出國家助學貸款政策亟待完善，并以促進正義、培養人才的理念為指導，提出建立非盈利性運作模式、實現貸款精準發放、細化風險分擔比例、多部門協作催收等思路，實現國家助學貸款的可持續發展。

關鍵詞：貸款 教育 政策

中圖分類號：F832.4 文獻標識碼：A 文章編號：1674-098X（2014）06（b）-0169-01

20世紀末我國開始實行高等教育收費制度改革，作為配套措施，國家推出了國家助學貸款政策，一方面緩解高等教育經費短缺問題，另一方面，保證貧困家庭子女受教育的權利。該政策實施10多年來取得了較為明顯的成效，“截至2010年全國累計貸款學生達到652.2萬人，貸款金額達到609億元”[1]，國家助學貸款成為了家庭經濟困難大學生解決學費問題的重要支撐和保障。但是理性審視國家助學貸款政策發展歷程，我們會發現這項政策帶有先天不足，同時隨著形勢變化又面臨著新的困境。在社會主義市場經濟條件下，國家助學貸款作為促進高等教育發展的重要舉措將會長期存在，我們必須研究對策，突破發展瓶頸，促進國家助學貸款可持續性發展，真正實現其維護社會公平的預期目標。

1 國家助學貸款政策亟待完善的原因

1.1 國家助學貸款政策發展的內在需要

國家助學貸款由政府主導、財政貼息，銀行、教育行政部門與高校共同操作的專門幫助高校貧困家庭學生的政策性貸款，是黨中央、國務院在社會主義市場經濟條件下，利用金融手段完善我國普通高校資助政策體系的重要舉措。由于國家助學貸款解決的是高等教育事業發展和人才培養的問題，追求社會公平是其價值終點，在其發展過程中依靠行政指令不斷推進，因此國家助學貸款屬于公共政策體系范疇，必須以此為研究出發點。

美國著名經濟學家查爾斯·林德布洛姆提出的公共政漸進決策理論是西方國家行政決策的基本模式，他認為公共決策應是漸進性的，要在不斷試錯中找到最優解。而國家助學貸款政策也正是在不斷對原有政策加以修改，不斷試錯中，不斷接近價值目標。

1999年6月，我國開始在北京、上海等8個城市試點開辦國家助學貸款業務，向部屬高校的經濟困難的全日制本、專科生試點發放貸款，辦理時需符合條件的擔保人予以擔保。2000年8月，國家助學貸款由8個試點城市拓展到全國，助學貸款的范圍放寬至研究生，并取消擔保要求，采用無擔保信用貸款。2004年6月，國家助學貸款政策有了重大調整，學生在校期間免交貸款利息，還貸年限由4年延長到6年；招標選擇貸款經辦銀行，建立貸款風險補償資金制度。2007年，財政部、教育部、國家開發銀行開始推行生源地信用助學貸款。

不論是公共政策發展的內在規律，還是國家助學貸款的實踐歷程，都顯示了國家助學貸款政策始終是漸進性的，現有政策也需要隨著形勢的變化，根據自身發展的規律性不斷調整和完善。

1.2 負面現象制約國家助學貸款發展

（1）貸款供不應求。自高等教育大眾化發展以來，高校招生規模持續增加，其中家庭經濟困難學生群體也越來越龐大。“2009年，全國普通高校在校生總人數2285.15萬人，其中，家庭經濟困難學生527萬人，占全部在校生總人數的23.06%。而2009年國家助學貸款發放170.94萬人，發放金額93.57億元。”[2]。只有占學生總數的7.48%可以享受這一惠民政策。

（2）貸款違約率高。貸款違約率高是始終伴隨國家助學貸款的頑疾。由于違約率過高，2003年國家助學貸款被銀行大面積叫停，面臨停頓的危險。為此，我國推出了國家助學貸款新政策，使其重新煥發活力。2007—2008年，國家助學貸款新機制下的貸款學生陸續進入還款高峰期，還款情況仍不容樂觀，“據調查，2008年廣東省有94所高校的15585筆助學貸款合同進入還息期，截至2009年6月30日，有2118筆貸款合同未按時支付利息，利息違約金額43.85萬元，違約合同數占總還息合同數的13.59%。”[3]國家助學貸款壞帳比例遠遠高于普通貸款壞帳1‰的比例，對國家助學貸款資金循環帶來惡劣影響。

上述負面現象嚴重制約著國家助學貸款的良好發展，我們需要深入分析其根源：

（1）政策的公益性與運作的商業性之間矛盾重重。國家助學貸款具有促進高等教育發展、維護社會和諧的公益目標，同時卻由商業銀行進行市場化運作。國家助學貸款業務開展以來，國家和社會獲益良多，而銀行的收益卻不明顯，國家助學貸款經營成本高、風險大、利潤低，不符合商業銀行市場化的經營目標，國家現有財政貼息、風險補償、呆壞賬稅前核銷等措施不足以激發銀行改進和擴大國家助學貸款業務的積極性，其消極態度體現于工作國家助學貸款的各個環節，貸款“惜貸”、管理無序、效率底下、服務質量欠佳。對于自主經營的企業，國家以行政命令的方式賦予其公益使命，市場行為和政府行為糾纏在一起難以理順，這是國家助學貸款制度設計上的重要缺陷。

（2）缺乏有效的風險防范機制。在國家助學貸款新機制的框架下，根據補償機制，由財政和高校各出一半作為國家助學貸款風險補償專項資金支付給經辦銀行。以中央部屬高等院校為例，2010年國家助學貸款業務合作協議簽訂后，風險補償比例為8.3%，財政和高校先各按照國家助學貸款發生額的4.15%安排風險補償資金，高校最終承擔部分與本校畢業學生的還款情況掛鉤；各承辦銀行則根據實際呆賬率扣除8.3%之后承擔風險。

在這一制度下，國家承擔的風險是確定的，高校承擔的風險也相對確定，而銀行則承擔風險補償比例以上的無限責任，大大增加了銀行承擔的風險，而在風險補償比例以下，銀行不需要承擔任何責任，使銀行的風險防范意識減輕。同樣在這一制度下，相對而言高校則承擔了過重的責任。在實際工作中，高校為國家助學貸款順利進行付出了大量的管理成本，同時還要為控制力微乎其微的已畢業生失信行為進行補償，這對于原本經費不足的高校來講是雪上加霜。endprint

（3）實踐操作欠人性化。近年來，高校畢業生就業呈現低就業率、低薪酬、高流動率的特點，“有調查顯示2009年本科畢業生的期望薪酬集中區間有兩個，在2000-3000元之間比例為45.4%，在1000元～2000元之間的比例為33.3%。”[4]對于家庭經濟困難學生就業而言，缺乏來自家庭的人脈關系、因經濟條件限制而影響綜合素質發展，這些先天不足，致使家庭經濟困難學生群體在就業質量上低于大學生平均水平。假定某學生月收入2000元，上學期間共貸款24000元，6年內還清，以年利率7.5%核算，每月應還本金及利息約為650元，加上租房費用（以600元核算）、交通費用（以600元核算）、生活費、交際費用以及對家庭的經濟支持，入不敷出是顯而易見的，因此，我們無法將學生的違約簡單地歸結為道德問題。

2 國家助學貸款政策完善的建議

2.1 回歸本質，實現非盈利性運作

國家助學貸款的公益性本質所延伸出的種種特性與商業銀行追求利潤最大化、風險最小化的矛盾不可調和。因此有必要嘗試國家助學貸款的非盈利性運作，確保長期的資金良性循環，而非爭取短期的資金利潤。

這一模式已被發達國家廣泛采用，美國有專門的“學生貸款市場協會”作為支持學生貸款的政策性金融機構，英國有專門的“學生貸款公司”，加拿大由按公司管理模式運作的社會中介機構承擔學生貸款業務，資金全部來源于公共財政。我國可以借鑒發達國家成功經驗，采取國家財政直接投入資金、政策性銀行獨立運作的國家助學貸款業務。政策性銀行企業化的運作模式可以避免行政機構直接管理所可能導致的效率低下、不易監管，同時政策性銀行可以承受一定政策性虧損，并有可能實現與民政、公安、稅務等部門實現數據共享，這些都是各自為政的商業銀行所無法比擬的優勢，必將大大提高國家助學貸款資金發放與回收的效率。

2.2 因時制宜，精準發放貸款

不同地區、不同高校、不同學歷層次的學生情況差別很大，應當根據具體情況，采取靈活的方式實現貸款發放對象的準確和貸款資助力度的準確。

貸前資格審查工作量大且收效不佳，由于高校和銀行不能準確掌握申請學生家庭經濟情況，所以在確定貧困“身份”時容易誤判，經濟不困難的學生也可能借機申請貸款，畢業前還清，以享受“無息貸款”。在尚缺乏經濟困難認定有效途徑的情況，改進貸款貼息制度可以堵上“假貧困生”鉆空子的漏洞。可在不減少財政貼息總量的情況下，將現行的在校期間全部貼息改為部分貼息，其余利息本金化，在畢業兩年之后與本金一起償還，如畢業前提前還款則需要償還全部貸款本金及在校期間產生的自付利息，這樣“假貧困生”申請“無息貸款”的積極性就會大大降低，從而使國家助學貸款資助真正需要的學生。

2.3 多管齊下，優化風險防范機制

為進一步控制國家助學貸款風險，我們建議通過從風險分擔、還款要素、催收主體等多方收入優化風險防范機制。

（1）風險分擔。為解決國家、高校、銀行風險分擔不合理的問題，鄺煥弟引入了風險區間的概念，將國家助學貸款的風險劃分為高、中、低三個風險水平，在不同風險水平內國家、高校、銀行三者風險分擔不同。“高風險區間內的風險責任主要由國家承擔；增大低中風險區間中銀行的責任，降低高風險區間銀行的責任；同時，降低中低風險區間中高校的責任，加大高風險區間高校的責任。在風險區間為（0%，2%）時，國家承擔100%；風險區間為（2%，6%），國家與高校增量風險分擔比例為3：1；風險區間為（6%，12%），國家、銀行與高校增量風險分擔比例為3：1；風險區間為（12%，18%），國家、銀行與高校增量風險分擔比例為1：3：2。”[5]

當違約率為7%時，按照當前風險補償金制度，國家、銀行、高校所承擔風險比例分別為4.15%、0%、4.15%，而按該理論設定，國家、銀行、高校所承擔風險比例分別為5.25%、0.33%、1.42%，國家承擔風險比例有所提高，銀行在風險補償比例（8.3%）以下也要承擔部分責任，高校承擔風險比例略有降低。筆者認為這一思路建立了激勵與懲罰的有效機制，體現了“誰受益，誰承擔”原則，能夠調動參與各方的積極性，可以在實際工作中加以推廣。

（2）還款要素。首先是延長還款期限。現行制度要求畢業六年內還清貸款，在這六年內貸款學生需要完成一系列高額支出的人生大事，如：培訓、買房、結婚、反哺家庭等等，為不影響貸款學生的生活質量，應借鑒發達國家的經驗（美國的還款期限平均在10年以上，加拿大還款期限為15年，日本還款期限在10～20年，中國香港地區還款期限為20年）[6]，將還款期限延長至15年左右。其次是建立多樣化的還款方式，學生可以選擇遞增還款方式，以緩解剛就業的經濟壓力；可以選擇遞減還款方式，以減少還款總資金量；可以選擇根據收入比例，有步驟地規劃個人財務；可以在面臨失業、疾病等變故時申請延期還款。最后是形成獎優罰劣的浮動貸款利率。對于提前還款及長期保持良好信用記錄的貸款學生實行優惠利率，對于連續違約及惡意欠款的貸款學生提高貸款利率，以調動學生還款積極性，加速貸款資金回籠。

（3）催款主體。現行制度要求經辦銀行在催收貸款中承擔主要責任，高校協助銀行做好畢業生信息采集及聯絡工作，可以說不論是銀行還是高校都無法了解貸款學生畢業后的經濟情況，應引入適當部門共同參與貸款資金催收，以保證該公共政策順利實施，公共資源得以正常循環利用。隨著社會保障制度的不斷完善，我國大多數居民在社保機構建立了唯一賬戶，不因工作單位、行業、地區的變化而變動，社保機構根據養老金的繳納情況可以方便地了解貸款學生的收入情況，據此實現按收入比例償還貸款。

參考文獻

[1] 教助中心[2011]21號文件.關于做好國家助學貸款貸后管理工作的通知.

[2] 全國學生資助管理中心網站.2009年全國普通高校資助政策執行情況.

[3] 張繼平.我國國家助學貸款政策的研究[J].上海海洋大學學報，2010（9）.

[4] 任寶華，張震宇.2009年畢業研究生薪酬期望已接近本科畢業生[N].楚天金報，2009-07-04.

[5] 鄺煥弟.國家助學貸款違約風險分擔機制研究[J].教育財會研究，2010（6）.

[6] 李麗國.國家助學貸款制度設計存在的問題及對策研究[J].重慶廣播電視大學學報，2010（6）.endprint