國外國防工業基礎能力評估與管理的基本做法及特點

姜明文　付麗芳

國防工業基礎能力是一國在與國防產品（或服務）相關的活動中所具有的技能、水平與能力的表征，其物化部分是與武器裝備發展相關的科研、生產設備設施和人力資源，其非物化部分表現為一系列科學、技術、知識與管理。國防工業基礎能力是衡量一國國防工業實力和水平的重要標志，已成為世界軍事強國的重要戰略威懾力量之一。為保障國防工業基礎健康穩定，確保國防工業基礎能夠生產出滿足當前和未來作戰所需的武器和系統，世界主要國家紛紛實施以提高國防工業基礎能力為目標的戰略措施，以能力為需求牽引國防工業改革，不斷強化能力評估和政府引導。

一、國外國防工業基礎能力評估與管理的基本做法

（一）美國

美國將開展國防工業能力評估作為對國防工業實施有效政府監管的重要手段，通過建立跟蹤、監督和評估機制，對國防工業基礎和能力現狀及發展情況實施動態評估，及時采取措施解決問題，從而促進國防工業基礎的健康穩定和良性發展。

1.頒布法規和條令，從制度和流程上規范國防工業能力評估活動

在周期性全面評估方面，《2008財年國防授權法》第941節要求國防部長每4年商同參聯會主席對國防部的職責與使命進行一次全面評估，該評估需對國防部的核心使命領域和核心能力進行定義，并對國防部的履職情況進行審議。美國法典第10卷第2504條規定，國防部長應在每年的3月1日向參議院武裝力量委員會和眾議院武裝力量委員會提交一份年度工業能力報告，全面反映美國國防工業能力狀況。在個案（即針對某項特定產品或服務）評估方面，1996年國防部簽署的國防工業能力評估條令5000.60-H明確定義了適時開展個案評估的條件，并制定了詳細的評估流程。其國防工業能力評估大致分3步：①判斷特有的關鍵領域或項目（包括工藝、產品和設施）處境是否危險；②跟蹤與監測關鍵領域或項目；③采取措施解決發現的問題。

2.將國防工業能力評估上升到國家層面，形成了以國防部為主、涉及多個政府部門的評估體系

建立和保持強大的國防工業基礎，滿足部隊作戰需求是美國國防部的重要任務，因此國防部是實施國防工業能力評估的主體。同時，商務部、總審計署等政府部門，也從各自職能出發，對相關國防工業基礎能力進行評估。國防部主要進行橫貫各軍種的全面或重大領域的評估，具體由國防部負責工業政策的副防長幫辦負責。國防部下屬的陸軍部、海軍部、空軍部、國防后勤局和導彈防御局等部門，在下列情況下進行自己的評估：①有跡象表明與某一工業領域、子領域或商品相關且對國防部單一部門重要的工業或技術能力可能喪失時；②必須提供工業能力信息以便于進行特定計劃的決策時。這些評估一般在國防部下屬部門內部開展。各部門還需對其重要計劃和項目工業能力的現狀、在滿足作戰需求方面存在的問題、為建立和保持工業能力采取的措施以及取得的效果等方面進行比較全面的評估。此外，國防部合同管理局利用自身關于整個工業部門的廣博知識以及對承包商工業設施的實際了解，支持國防部范圍和國防部下屬部門的工業評估。

3.把國防工業能力評估結果作為制定國防工業政策和進行國防工業能力調整的重要決策依據

國防部通過開展分析評估活動，梳理和評估滿足當前和未來國防需求的工業和技術能力，然后將評估結果用于預算、技術投資、采辦和后勤決策中，為確保國防工業持續健康發展提供政策依據。國防部也希望通過國防工業基礎能力評估，激勵相關國防科研、開發和生產機構與人員將目光聚焦到對國家安全最為重要的技術問題上來，不斷梳理需要政府關注的工業對軍事能力近中遠期發展產生影響的問題，并引導科技發展重點方向的選擇。

（二）法國

法國國防部武器裝備總署針對軍工企業組織獨立評估，法國財政部國有資產管理總署也每年針對企業經營績效進行評價。法國國防部武器裝備總署在40個領域對本國國防工業能力進行評估，評估的重點為：是否滿足軍方武器裝備研發需求、是否注重關鍵技術和核心能力建設、是否能保持核心競爭力和自主研發能力等，并對重點 評估領域和項目實行經費傾斜。

（三）英國

英國國防部國防采購局定期組織國防工業評價，綜合評估軍工企業狀況，針對存在的問題提出改革建議。英國國防部于2005年12月頒布《國 防工業戰略》白皮書，強調對國防工業能力進行科學系統評估。白皮書提出，針對未來英軍所需武器裝備和技術，對國防工業基礎能力進行自下而上、自上而下的系統評估，從而明確國防工業為滿足武裝部隊未來需求應保留哪些軍工基礎科研制造能力。為此，英國國防部組成專家小組，對航空、海上及彈藥等專門學科領域進行全面考 察，以確定哪些能力對國家安全和國際競爭力至關重要，哪些能力是必須擁有且可以達到的，如何保持、改進和維護這些核心能力，以及如何使工業部門更好地為軍隊服務，包括制定國防工業戰略的關鍵原則、通向未來國防工業的路線、跨政府部門合作等問題。

二、國外國防工業基礎能力評估與管理的特點分析

（一）將國防工業基礎能力評估視為保持國防工業基礎健康、充滿活力和效率的重要舉措

世界主要國家非常重視國防工業基礎能力評估與監控，將其視為保障國防工業基礎健康、充滿活力和效率的重要舉措。國防工業能力評估涉及基礎設施、技術水平、人才隊伍、產業能力等諸多方面，其中對核心設施和重點領域科研生產能力的評估與跟蹤監督是重中之重。例如，美國官方將國防工業能力的評估分成3類：第一類是依據法律按年度評估，并向國會提交報告；第二類是國防部橫跨各軍種所進行的全面或重大領域評估；第三類是各軍種和國防相關業務局針對專 項計劃、專門技術領域的評估。

（二）國防工業基礎能力總體評估與專項評估、行業評估相結合

世界主要國家注重對國防工業基礎能力進行成體系的或較系統的評估，評估往往涵蓋總體評估和專項評估或分行業評估，并注重將總體評估與專項評估或分行業評估的結果相結合。例如，美國官方的國防工業基礎能力評估，既有國防部橫跨各軍種所進行的全面評估，也有各軍種和國防相關業務局針對專項計劃、專門技術領域開展的專項評估。此外，考慮到國防工業各行業情況差異較大，國防部還提出將對各行業分別進行評估。

（三）構建“以效果為基礎”的國防工業基礎能力評估

按照美國國防部的說法，構建“以效果為基礎”的國防工業基礎能力評估，意味著評估是將重點放在戰略目標上，而不是具體的平臺或武器系統上，這與美國過去的觀點不同。以美國國防工業基礎能力評估為例，國防部工業政策辦公室圍繞美參聯會提出的戰場空間態勢感知、指揮與控制、力量使用、防護以及后勤等5個領域，評估工業發展能力。其評估的出發點不是美國的公司，也不是具體的平臺或武器系統，而是以戰略目標為出發點，分析美國的作戰武器需要什么，審查軍方達到戰略目標需要具備什么能力，然后確定需要什么樣的技術和什么樣的工業基礎能夠更好地滿足這些需要。以“效果為基礎”的評估是一種目標導向的能力評估，有助于確定國防工業基礎能力現狀與需求之間的匹配度，發展和提供基于作戰能力、而不是基于平臺或任務的基礎能力，已被美國等先進國家所廣泛采納。

（四）從組織和制度上對評估的客觀性與準確性進行保障

技術評估（或項目評估）是國防工業基礎能力評估的重要內容之一。由于技術評估（或項目評估）的專業性強，世界主要國家通常從組織和制度層面采取相應措施，以保障評估的客觀性與準確性。在組織層面上，以美國為例，美國陸、海、空三軍及國防部相關部門成立有專門的評估組織；此外，由于國防工業基礎能力植根于國家工業基礎能力，為了有效評估國防工業基礎能力，美國商務部產業安全局還成立了技術評估辦公室，對軍民兩用產品的工業基礎能力進行評估。在制度層面上，美國、日本等均制定了詳細的評估辦法或評價規則，明確規定了評估的具體流程。

（五）根據評估結果推動國防工業基礎的有效調整

開展國防工業基礎能力評估的重要目的是依據評估得出的結論，對國防工業基礎進行相應調整，使能力和需求及目標相匹配，促進國防工業基礎健康持續地發展。為此，世界主要 國家都非常重視根據評估結果來推動國防工業基礎的有效調整。2011年2月，美國國防部副部長卡特指出，今后美國國防部將主要依靠市場力量來推動國防工業基礎的有效調整。美國認為這種做法不僅符合經濟學理論，也有利于國防工業順應21世紀的技術、創造力和資本市場的發展潮流。市場力量將導致未來國防工業出現大量并購以及其他調整，國防部支持必要的調整以實現更大的節約，同時要求所有這些交易保持透明度。

（摘自《中國航天》2014年第4期）