儲蓄類國債發行及管理中面臨的挑戰及其解決措施

張萍

儲蓄類國債是財政部向投資者發行的，以吸收個人儲蓄資金為目的，滿足長期儲蓄投資需求的一種不可流通國債。目前，市場上發行的儲蓄類國債有憑證式儲蓄國債和電子式儲蓄國債。其中，憑證式儲蓄國債自1994年開始發行，至今已歷時18年，對籌集財政資金、促進經濟發展、滿足人民群眾投資需求發揮了重要作用；電子式儲蓄國債是財政部會同人民銀行經過長期研究，借鑒國內外經驗，于2006年7月1日推出的一種新型儲蓄國債。

一、儲蓄類國債發展變化特點

（一）發行規模和期數逐年增加

近年來我國經濟保持穩定增長勢頭，城鄉居民人均收入呈快速上升趨勢，廣大居民積極尋求安全穩定的投資渠道。同時，國家為籌集重點建設項目資金，通過國債融資擴大支出規模，進而帶動經濟增長。為此，儲蓄國債為國家和居民投資搭建了一個很好的投融資平臺，使得儲蓄國債一直保持逐年增長勢態。發行期數也由最初的每年發行1期，發展到現在每年5期以上，這樣既滿足了投資者的需要，又為國家重點建設項目提供了可靠的資金來源。

（二）債券設計合理

憑證式儲蓄國債是記名國債，可以掛失，也可以提前兌付，從2001年起，當投資者需要短期融資時，可用憑證式儲蓄國債在原購買網點辦理質押貸款。

（三）收益相當穩定

首先國債的發行是國家作為債務人，有國家作后盾，資金屬于零風險，這也是國債投資和其它投資的最大區別。其次從收益來說，儲蓄類國債的票面利率大都高于同期銀行儲蓄存款利率，而且遇銀行利率調整，實行分段計息，即使提前支取，也高于定期儲蓄存款提前的利息收益。

（四）銷售方式不斷改進

1999年，各銷售網點逐步用電腦取代手工填制國債憑證及計付利息，電子式儲蓄國債發行后，通過儲蓄國債信息管理系統，可以及時分地區、分品種、分機構查詢儲蓄國債在全國的發行、兌付、提前兌取等業務，銷售方式不斷改進。

二、儲蓄類國債發行及管理中存在的問題

（一）國債品種單一

從我國儲蓄類國債發行品種來看，主要是憑證式儲蓄國債和電子式儲蓄國債，其它新型品種還沒有出現。從期限結構上看，無論是憑證式儲蓄國債還是電子式儲蓄國債，主要以三年期和五年期國債為主，而長期國債品種至今還是空白，品種結構單一、期限結構不合理，不能適應不同類型投資者的多種投資需求。

（二）利率設計呆板

儲蓄類國債利率是發行前就制定下來的，沒有考慮近三年或五年的物價水平高低和銀行銀根的松緊，一律以原定利率執行，不能上下浮動。這樣導致的后果是：一是如果儲蓄存款利率上升，或者出現通貨膨脹，物價水平上漲，那么國債實際利率水平就降低，投資國債者收益相應減少，為了免遭損失，就會出現投資者提前兌取國債的現象，這樣投資者就會把損失轉嫁到承銷行，承銷行無法把實際利率水平較低的國債再銷售出去，銀行只好自己承擔損失。二是如果儲蓄存款利率下降，出現物價水平降低，那么國債實際利率水平就提高，投資國債者收益就會增加，國家財政所付利息就增加，導致國家遭受損失。這樣，投資者與發行者都可能因為銀行利率的上漲或下跌而承受意外損失。

（三）承銷行的積極性不高

承銷行的積極性不高的原因主要有：一是利潤率低。承銷行代理發行國債，其利潤只是手續費收入，再加上提前兌付的手續費1%，這些手續費收入相對較低，調查顯示，絕大部分代銷銀行對代理手續費收入感到不滿：一是無保底代理費用。儲蓄國債手續費分配完全與銷量掛鉤。二是在銷量達不到一定規模時，手續費收入不足以分期攤銷銀行投入成本，影響銀行業績考核和銷售積極性。所以銀行會主動減少宣傳、銷售等部分的投入成本，不利于儲蓄類國債的銷售。二是承銷風險。我國儲蓄國債承銷是以國有商業銀行為主，財政部委托承銷銀行負責國債的銷售。倘若銷售出了問題，那么售不出的部分，只能自己消化。承銷機構被迫持有越來越多國債，承受越來越大的市場風險，而且會影響到自身資產流動性。

（四）發行方式落后

一是從發行的承銷機構來說，雖然國債發行由最初的工、農、中、建四家商業銀行，發展到目前的近40家金融機構參加承銷，銷售網點也與日俱增，但這些金融機構均集中在大中城市，而能涉足到農村的金融機構卻沒有承銷資格，導致城市居民購買國債熱情已過，而農民卻無緣購買國債的現狀。二是從發行的手段來說，目前我國憑證式國債發行大多采取由承銷機構申報承銷比例全額包銷的方式發行，這種方式，一方面造成部分承銷機構因多報數字而自己被迫持有，另一方面因少報數字，使許多購買者需求得不到充分滿足。三是從發行的網絡來說，目前，居民購買憑證式國債，到各商業銀行營業網點填制“中華人民共和國憑證式國債收款憑證”的方式記錄債權。由于沒有一個全國統一的發行系統作為技術支撐，使發售進度的透明度不高，監管部門無法詳細了解憑證式國債的發行、兌付，債權登記以及資金清算過程的具體情況，這樣會導致承銷機構超冒發行或惜售行為，也使發行任務在不同銀行、不同地區間的調劑比較困難。

（五）人民銀行對國債管理比較困難

人民銀行對儲蓄類國債的管理非常被動，主要表現在：一是從發行上來看，人民銀行要求商業銀行在發行期間積極開展國債宣傳，但宣傳不宣傳或者宣傳的力度和效果如何，人行無力管理，只能是“指導”，商業銀行宣傳經費、人員不足誰來解決？二是從銷售情況來看，近幾年，經濟發展較快，貸款需求旺盛，民間借貸盛行，廣大居民把大量的閑散資金投向煤炭、房地產市場，對國債投資比較冷淡，各承銷行也不積極做國債營銷工作，賣與不賣一個樣，甚至也不把國債分配到購買力較強的旗縣市場。對此，人民銀行也無從干涉與管理，十分被動。三是從監管情況來看，雖然文件上規定由當地人民銀行配合財政部門對承銷機構實施定期的實地檢查，但財政和人行的管理范圍卻沒有界定，加之，承銷行發行網點多，監管又缺乏相關配套的法律、法規支持，給現場檢查工作造成相應難度。endprint

（六）目前我國憑證式國債都以單利形式計息，到期或提前兌取時根據投資者實際持有時間和相應的利率一次性還本付息

這種付息方式只適合于以長期價值增值為目標的投資者。還有相當一部分投資者購買國債是為了定期（如每年）獲得穩定的利息收入，用于將來定期支出。例如，一些人為了養老而投資儲蓄國債，希望將來能每年獲得穩定的利息收入以支付日常生活開銷?？墒牵@類按期支付利息的收入型儲蓄債券在我國還不存在?？傊顿Y者對于儲蓄債券的需求是多種多樣的，而我國目前的儲蓄債券品種單一，無法有效滿足投資者多元化投資需求。

三、解決儲蓄國債業務管理問題的相關對策

（一）改進發行模式，減少銀行風險

我國現行國債發行模式是銀行承購包銷模式，每期國債發行時由各承銷機構按固定比例承購包銷。為了降低承銷機構的承購風險，建議將按固定比例包銷均改為代銷，保證代銷機構在發行期結束后可將發售剩余的債券退還給發行人，發行人可通過發行其他種類國債的方式來彌補憑證式國債未完成的發行任務。

（二）實行浮動利率，增加對投資者的吸引力

在利率方面，國債的利率設計應以同期儲蓄存款利率為基礎，依據市場利率變動實行浮動利率制，這樣使國債真正具有保值增值功能，既能避免由于市場利率波動造成投資者的意外損失，也可在市場利率降低時減少財政的債務成本。

（三）積極擴展農村國債市場

考慮到廣大農民和老年人是國債主要的應債群體，因此應在鞏固城鎮市場的同時積極開拓農村國債市場，改變目前單純由國有商業銀行承銷國債的做法，讓農村信用社和郵政儲蓄機構加入承銷機構行列，發揮其農村網點較多的優勢，使廣大的農民群眾能買到國債。

（四）加大國債宣傳力度

政府部門應利用電視、報紙、互聯網等現代媒介，在每期國債發行時加強國債的宣傳，使廣大群眾了解國債投資的優越性，各銀行機構也應配合政府部門積極引導居民樹立正確的理財觀念，在推銷金融產品時要及時進行客觀的風險提示，不得隨意將金融產品的收益擴大化，風險縮小化。

（五）加強國債監管

一方面，財政部和人民銀行建立和完善國債監管的法律法規制度，使國債監管有法可依。如承銷機構對國債的宣傳、營銷不積極應如何處罰，依據什么法規處理，目前均是空白。另一方面，明確監管部門的職責，只有權責明晰、分工明確，才能避免管理部門之間相互推諉、誰也不管的狀況，而且堅持各有側重、互相支持的原則，發揮各自特長，共同做好儲蓄類國債的管理和發行工作。此外，財政應每年給人民銀行撥付一定的國債宣傳監管費用，人民銀行在每期國債發行前，統一規劃國債宣傳工作，指導督促各承銷行把國債宣傳工作落到實處。

（作者單位：人民銀行呼和浩特中心支行）

責任編輯：張莉莉endprint