促進內蒙古新型城鎮化 健康發展的土地政策思考

高和平

城鎮化是現代化的必由之路，是人口轉移、產業結構轉型升級和社會全面進步的過程，是解決農業農村農民問題和推動區域經濟發展的必然要求。從世界各國城鎮化發展的普遍經驗看，以統籌土地利用活動、協調人地關系為目標的土地管理制度，是促進城鎮化健康發展的重要保障。

針對城鎮化建設與優質耕地分布空間上高度重合的實際，決定了任何時候都不能放松耕地保護

糧食安全既包括總量安全，也包括質量安全和結果安全，是城鎮化持續健康發展的前提和保障。耕地是糧食安全的基礎，面對城鎮化進程中耕地數量減少、質量降低、結構和空間分布格局發生變化等挑戰，必須始終堅守耕地保護紅線，加快推進現代化農業發展，為新型城鎮化積極穩妥推進創造更加有利的條件。一是將耕地保護目標責任履行情況納入地方黨政領導班子和領導干部考核評價體系，提高耕地保護目標責任履行情況的評價權重，強化耕地保護指標優先制度。二是統籌安排可用于耕地保護的新增建設用地有償使用費、農業土地開發資金、耕地開墾費和土地復墾費等，重點推進土地整治，集中用于高標準基本農田建設，提升耕地質量。三是在全面完成耕地后備資源調查評價基礎上，統籌考慮國家及自治區重大建設項目的占補平衡，鼓勵有條件的地區建設耕地儲備庫，用經濟手段大力推進跨區域補充耕地制度建設。四是進一步完善新增建設用地有償使用費、耕地開墾費分配使用制度，對承擔跨區域補充耕地和高標準基本農田建設任務的地區給予重點支持，建立健全耕地保護補償激勵機制。

針對城鄉建設用地利用粗放、承載人口和產業能力有待進一步提高的問題，必須堅持節約集約用地制度，以轉變土地利用和管理方式推動城鎮化發展模式轉型

一要做好土地資源承載能力與城鎮化目標、模式和空間格局的協調，嚴格劃定城鎮建設用地擴展邊界和規模邊界、禁止建設區和基本農田保護區，強化對城鄉建設規模、布局和形態的管控，促進城鎮組團式發展，確保建設用地規模和布局不突破土地利用總體規劃，落實土地用途管制。二要建立完善規劃統籌、政府引導、產權明晰、市場運作、利益共享的城鄉土地整治運行機制，進一步規范推進廢棄居民點與廢棄工礦用地復墾調整利用、城鄉建設用地增減掛鉤、城鎮存量閑置土地再開發、舊城區與城中村改造等，在優化城鄉用地結構中釋放發展空間，在統籌配置城鄉土地中提升用地效率，促進工業化、城鎮化與農牧業現代化協調發展和城鄉一體發展。三要加快制定國土規劃，疊加經濟社會發展規劃、主體功能區規劃、城鄉建設規劃、生態環境保護規劃等空間管制要求，構建城鄉一體的土地用途管制“一張圖”，加強城鎮建設用地擴展的遙感監測和監督監管。四要將現行法律設定的建設用地預審、農用地轉用審批、未利用土地開發審批等行政許可，整合為土地用途轉用許可，進一步完善土地用途轉用許可制度。五要改進和加強土地利用年度計劃分類下達、分別考核的有關規定，按照從嚴控制大城市、適度安排中小城市、支持縣域和重點鎮發展的原則，分解下達城鎮新增建設用地計劃，并建立計劃指標執行考核、預警機制。六要適應城鎮化發展要求，加快制定土地利用總體規劃調整或修改辦法，抓好規劃中期評估和實施評估，建立健全土地規劃定期評估和適時調整制度。

針對攤大餅式發展和高資源投入等現行城鎮化模式、格局與資源環境承載不匹配，生態環境壓力持續加大的現狀，必須細化城鎮化土地利用評價與資源承載研究，審慎決策建設用地配置問題

首先，必須深入研究城市群發展的資源環境承載潛力，如水資源保障性約束、耕地紅線保護性約束、區域地理環境適宜性約束、區域生態承載性約束、環境排放性約束等，因地制宜推進新型城鎮化發展。其次，研究新型城鎮化的戰略和模式，安排盡量與現有空間格局導向一致，特別鑒于我國較為明顯的“行政配置資源”特點，城鎮化發展的戰略和模式導向必須慎重，尤其要防止地方對城鎮化的片面理解，造成城鎮化“大躍進”的調控機制。再次，研究開發密度，加快轉變城鎮化發展模式，充分考慮資源環境承載能力，統籌優化開發，構建和諧的人地關系，形成科學合理的城鎮化建設格局和生態安全格局。

針對地方政府過多依賴土地出讓收益和土地抵押融資推進城鎮建設，潛在經濟風險和社會風險并存的現實，在完善國有建設用地有償使用制度、加強城鎮存量土地收益征收管理、優化土地收益支出結構、健全和完善土地稅制、嚴格規范土地使用權抵押融資等方面，進一步深化土地管理制度改革，謀劃可持續的制度供給，打破城鎮化發展對“土地財政”的過度依賴，建立城鎮建設資金穩定籌措的新途徑。

責任編輯：楊再梅