內(nèi)蒙古的新型城鎮(zhèn)化：起點(diǎn)與創(chuàng)新

杜鳳蓮

2014年3月，中國(guó)政府發(fā)布了《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》），2014年4月，內(nèi)蒙古通過了《內(nèi)蒙古關(guān)于推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的意見》。新型城鎮(zhèn)化對(duì)應(yīng)的是傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化，傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化過程中，雖然中國(guó)整體上取得了巨大成就，但這是以犧牲公平為代價(jià)的，即政府通過“掠奪之手”，促進(jìn)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的非均衡發(fā)展。表現(xiàn)為東部掠奪西部、城市掠奪鄉(xiāng)村、中心城市掠奪次級(jí)城市，走了一條要地不要人、要?jiǎng)趧?dòng)力不要市民的城鎮(zhèn)化之路（羅云兵等，2014）。基于中國(guó)“一刀切”式的城鎮(zhèn)化政策，內(nèi)蒙古城鎮(zhèn)化路徑與國(guó)內(nèi)其他地區(qū)有很大的相似性，但是因?yàn)閮?nèi)蒙古的人口、文化、地域、生態(tài)特點(diǎn)，又表現(xiàn)出獨(dú)特性。

一、內(nèi)蒙古實(shí)施新型城鎮(zhèn)化的起點(diǎn)：內(nèi)蒙古獲得中國(guó)區(qū)域開發(fā)政策的疊加優(yōu)勢(shì)，但不是主戰(zhàn)場(chǎng)

中國(guó)政府在2000年實(shí)施了西部大開發(fā)戰(zhàn)略，2003年實(shí)施振興東北老工業(yè)基地，2005年，內(nèi)蒙古被正式納入到大圖們江區(qū)域合作開發(fā)動(dòng)議（GTI），2008年，內(nèi)蒙古被批準(zhǔn)加入中亞區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作（CAREC）框架范疇，2013年內(nèi)蒙古積極參與絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)。可以說，內(nèi)蒙古享受了中國(guó)促進(jìn)區(qū)域均衡發(fā)展和向北開放的政策，但內(nèi)蒙古從來就不是政策實(shí)施的核心區(qū)域。所以，內(nèi)蒙古在區(qū)域發(fā)展方面一直是參與者，但對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、民生改善的作用是有限的。

二、西部民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化的重要性：內(nèi)蒙古具有作為新型城鎮(zhèn)化示范區(qū)的可能性

本文的西部民族地區(qū)包括5個(gè)民族自治區(qū)；少數(shù)民族人口超過45%的3個(gè)省份，即青海、云南、貴州；以及至少滿足以下3個(gè)條件中的2個(gè)條件的其他省份（少數(shù)民族自治縣域數(shù)量超過15%，少數(shù)民族自治縣域面積超過25%，或者少數(shù)民族人口超過10%），即海南省、四川省、甘肅省和吉林省。

（一）西部民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化的政治安全戰(zhàn)略意義

第一，長(zhǎng)三角、珠三角、環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈土地占2.8%，人口占18%，GDP占36%（《規(guī)劃》，2014），這不僅顯示中國(guó)經(jīng)濟(jì)的非均衡發(fā)展，在國(guó)際環(huán)境并不太平時(shí)期，這還是中國(guó)對(duì)外戰(zhàn)略關(guān)系中脆弱性表現(xiàn)之一。地大人少、民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化本身就缺乏中國(guó)經(jīng)驗(yàn)。

第二，西部民族地區(qū)是中國(guó)民族、宗教矛盾最為集中地區(qū)。中國(guó)發(fā)生的許多暴恐事件大都與民族、宗教矛盾相聯(lián)系。西部民族地區(qū)的新型城鎮(zhèn)化不僅解決流動(dòng)人口市民化問題，地區(qū)間的收入差距問題，還有利于化解民族、宗教矛盾。

第三，西部民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化有利于發(fā)展與周邊關(guān)系，打破發(fā)達(dá)國(guó)家封鎖和包圍。西部民族地區(qū)（內(nèi)蒙古、新疆、西藏、云南、廣西）邊境線占全國(guó)90%以上，通過新疆發(fā)展與中亞的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易關(guān)系；云南是聯(lián)系南亞的紐帶；廣西是與東盟發(fā)展經(jīng)貿(mào)關(guān)系的橋梁，有利于通過經(jīng)濟(jì)聯(lián)系建立睦鄰友好關(guān)系。

第四，西部民族地區(qū)是中國(guó)生態(tài)較為脆弱地區(qū)。我國(guó)草原的分布總面積約400萬km2 （包括荒漠），是我國(guó)最大的生態(tài)系統(tǒng)類型。草原在西部地區(qū)和北部地區(qū)呈連片大面積分布，在南方山地零星分布有一些草叢草場(chǎng)。擁有草原面積1500萬hm2以上的省區(qū)主要有西藏、內(nèi)蒙古、新疆、青海、四川、甘肅、云南等省區(qū)，全部屬于西部民族省區(qū)（徐斌等，2004）。

第五，西部民族地區(qū)是中國(guó)礦產(chǎn)資源、能源資源最為富集地區(qū)。保障國(guó)家能源、礦產(chǎn)資源安全本身就是一個(gè)重要任務(wù)，加之新型城鎮(zhèn)化的核心之一就是農(nóng)民工的市民化，而農(nóng)民工市民化之重就是解決就業(yè)問題。而資源型產(chǎn)業(yè)本身就是資本密集型、勞動(dòng)節(jié)約型的。

第六，民族文化多元性：融合與保護(hù)。民族人口在流動(dòng)人口中比例偏低，流入大城市人口比例更低，2000年第五次人口普查，少數(shù)民族人口占13.9%。但在建制市以及以上流動(dòng)人口中，少數(shù)民族人口僅占4.43%，民族人口更多生活在建制鎮(zhèn)、村鎮(zhèn)以及農(nóng)村牧區(qū)。

（二）內(nèi)蒙古作為新型城鎮(zhèn)化示范區(qū)的可能性

第一，內(nèi)蒙古具有西部民族地區(qū)的典型人文、自然特點(diǎn)。內(nèi)蒙古是5個(gè)民族自治區(qū)之一，第六次人口普查顯示，2010年，內(nèi)蒙古人口達(dá)到2490萬，少數(shù)民族人口大約占22%。內(nèi)蒙古地大，人口少，資源型產(chǎn)業(yè)比重大、就業(yè)壓力大，地處民族地區(qū)，邊疆地區(qū)，生態(tài)脆弱區(qū)。

第二，政策窗口有利，政府在改“掠奪之手”為“扶持之手”。（1）新型城鎮(zhèn)化旨在提高區(qū)域管理的精細(xì)化程度，不搞“一刀切”；（2）鼓勵(lì)地方政府積極性，希望通過地方發(fā)展推動(dòng)中央政策跟進(jìn)，自下而上；（3）以前發(fā)展東部、損害西部，現(xiàn)在同步、協(xié)調(diào)發(fā)展；（4）鼓勵(lì)先行先試。

三、新型城鎮(zhèn)化：我們還要做什么？

（一）由跟隨變?yōu)橹鲗?dǎo)

依據(jù)《規(guī)劃》，內(nèi)蒙古需要編制城鎮(zhèn)化發(fā)展的中長(zhǎng)期規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的融合。提高規(guī)劃的科學(xué)性、指導(dǎo)性和嚴(yán)肅性，改變規(guī)劃隨領(lǐng)導(dǎo)任期而變化的現(xiàn)狀。特別是根據(jù)內(nèi)蒙古的區(qū)域、自然、人文、社會(huì)特征，提出在西部民族地區(qū)具有示范意義的新型城鎮(zhèn)化道路。

（二）可能的示范點(diǎn)與特色

在充分研究城市化、城鎮(zhèn)化理論與國(guó)內(nèi)外城市化、城鎮(zhèn)化經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)基礎(chǔ)上，結(jié)合自治區(qū)的人文社會(huì)與自然地理特點(diǎn)，明確內(nèi)蒙古在國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的定位，確定未來發(fā)展方向，成為未來中國(guó)新型城鎮(zhèn)化的主戰(zhàn)場(chǎng)。可能的特色包括（但并不限于）以下幾個(gè)方面。

第一，沿邊經(jīng)濟(jì)帶與建立中蒙俄自由貿(mào)易區(qū)構(gòu)想。內(nèi)蒙古擁有4000多公里邊境線，具有與蒙俄發(fā)展經(jīng)濟(jì)合作關(guān)系的條件。在合作共贏基礎(chǔ)上發(fā)展雙邊、多邊關(guān)系，建設(shè)沿邊經(jīng)濟(jì)帶，并探索建立中蒙俄自由貿(mào)易區(qū)。

第二，中心城鎮(zhèn)群建設(shè)。相比于國(guó)家城市群建設(shè)思路，在人少地大的西部民族地區(qū)，城鎮(zhèn)群建設(shè)可能更符合實(shí)際。

責(zé)任編輯：楊再梅

背景資料：國(guó)內(nèi)外城鎮(zhèn)化發(fā)展概況

本刊編輯部

自改革開放以來，中國(guó)城鎮(zhèn)化取得了巨大的成績(jī)。城鎮(zhèn)化率明顯提高，初步形成了大中小城市和建制鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)體系，城市競(jìng)爭(zhēng)力不斷增強(qiáng)。如1978年，中國(guó)城鎮(zhèn)化率僅為17.9%，而2013年則上升到53.7%，充分顯示了中國(guó)城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展和城鎮(zhèn)化水平的不斷提高。

中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的速度令人驚奇，特別是近10年，城鎮(zhèn)化率平均每年以1.35個(gè)百分點(diǎn)的速度快速提高。然而，城鎮(zhèn)化的高速發(fā)展不僅帶來城鎮(zhèn)規(guī)模的擴(kuò)大和城鎮(zhèn)數(shù)量的增加，更加劇了城鎮(zhèn)化過程中存在問題所產(chǎn)生的危害。目前“我國(guó)已經(jīng)出現(xiàn)了城市化的‘大躍進(jìn)，這是一股在全國(guó)范圍內(nèi)從上到下的大規(guī)模的‘造城運(yùn)動(dòng)。城市化脫離了循序漸進(jìn)的原則，超出了正常的城市化發(fā)展軌道”。

他山之石，可以攻玉。

英國(guó)工業(yè)革命和法國(guó)大革命是近代以來城市化的主要推動(dòng)源泉。資料顯示，1600年，整個(gè)歐洲只有1.6%的人口居住在城市。18世紀(jì)英國(guó)工業(yè)革命帶來最早的城鎮(zhèn)化浪潮，歐洲城鎮(zhèn)數(shù)量和城鎮(zhèn)人口呈爆炸式增長(zhǎng)，歐洲的社會(huì)生活也發(fā)生了巨大變化。到1950年，歐洲城市人口比例為50%，集中了全球40%的城市人口，城市人口占比居世界之首。20世紀(jì)以后，世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中心從西歐轉(zhuǎn)移到北美，美國(guó)步入經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展期，到1923年人均GDP躍過6000美元，美國(guó)進(jìn)入快速城市化時(shí)代。

從英美等西方發(fā)達(dá)國(guó)家的城市化過程看，城市化與逐步的工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)變化始終交織在一起。雖然這些國(guó)家在城市化過程中也出現(xiàn)了土地糾紛、勞資矛盾和貧民窟問題，但其注重空間合理布局，重視公共服務(wù)和人居環(huán)境，崇尚保護(hù)自然和歷史風(fēng)貌，致力于城市體系協(xié)調(diào)發(fā)展，使得城鎮(zhèn)化建設(shè)越來越成熟。近些年來，歐洲城市更加注重智能、綠色、低碳，努力探索現(xiàn)代城市發(fā)展的新方向。

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的應(yīng)有之義和基本之策。中國(guó)的城鎮(zhèn)化，依然有著廣闊空間。不過，未來城鎮(zhèn)化的躍升，不僅是量的積累，更應(yīng)是質(zhì)的變革。