腐敗窩形成的政治機理

儲建國

中 石油腐敗窩案被查處后，國人在驚嘆之余，有了一種無可奈何的感覺。反腐猶如搗蟻窩，搗了一窩生一窩。一個地方出現腐敗窩案之后，被大力查處，換了一茬領導，又形成新的腐敗窩子。這種情況屢見不鮮，說明它的形成有一種深層的、復雜的政治機理。

最高層權力控制網絡出現了松解

中國的政治體系總體上是一種自上而下的權力控制網絡，最高層的權力之手可以通過中層的傳送帶，直達基層的政治過程。這個體系內的各種政治單元，都被要求服從最高層的意志，這種意志中包含了不得腐敗的內容。然而，這種意志不能得到有效的貫徹，甚至遭到了集體性違抗。這說明權力控制網絡出現了松解，導致最高層在某種程度上失去了貫徹自身意志的能力。這種松解是如何發生的呢？

這種權力控制網絡成形于革命戰爭年代，它以黨為核心，形成黨、政、軍三個相互關聯的權力板塊，并延續到和平建設年代。在革命戰爭年代，它的有效運行主要是解決黨軍關系問題，那時主要通過“黨指揮槍”的原則解決了軍隊中的山頭主義。在和平建設年代，它的有效運行主要是解決黨政關系問題，主要原則是“黨委決策，政府執行”。上述原則主要處理的是橫向權力控制問題，在縱向控制方面上，兩個時代都是依靠黨組織內部“下級服從上級”原則來實現的。

無論是橫向的服從，還是縱向的服從，既是方向性的，又是具體性的。在革命戰爭年代，通過一個又一個的戰斗任務來強化著這種“服從”效果。網絡中的上下左右都認識到，如果沒有這種服從，那會直接地帶來戰爭的失敗，生命的喪失。在和平建設年代，起初也是模擬戰斗任務來完成生產任務，但由于生產任務的量大，并具有彈性，完不成任務所帶來的直接效果不像完不成戰斗任務那么嚴重，因此，“服從”的必要性和效果就大打折扣了。如果上下左右的權力主體都不同程度地出現“服從”的惰性，那么，權力控制網絡就會出現松解，事實也的確如此。

隨著經濟生活的發展，自上而下的命令負擔越來越重，自下而上的“服從”惰性也越來越強，整個權力網絡出現僵化，運轉不靈，就像一架生銹的機器，運轉速度逐漸地慢了下來。這種情況新中國成立后不久就出現了，最高層于是就想通過一些非常規的運動來除銹潤滑，但只能維持比較短的時間。而且運動本身也對權力控制網絡起著破壞作用，文化大革命差點摧毀了這個網絡。

權力碎片化現象的出現

改革開放后，最高層曾想改變這種網絡的主要結構，但試了一下并沒有堅持下去，只是在網絡邊緣進行了一些切割，但改變了網絡的運行環境，導致了一些難以預料又必須去適應的變化。

運行環境中的最大變化就是從計劃經濟轉到市場經濟，這種轉變在一定時期內拯救了這個權力網絡，讓本來已嚴重超載的主要命令鏈條得以減負，使得這個網絡在不改變主要結構的情況下可以繼續地運轉下去。

不過，在運轉過程中，出現了最高層不愿意看到又無可奈何的變化，那就是“權力碎片化”，也就是權力板塊被分割成一塊塊具體的權力單元。這些權力單元之間是相對獨立、甚至封閉的，它們除了在大的政治原則方面對上保持忠誠之外，在其他方面有相當大的“自行其是”的空間，而且它們有強大的動力擴充這種空間。這是因為從計劃經濟中走出來的市場經濟一方面具有資源和財富分散化的特點，另一方面又具有權力支配資源和財富的特點，二者結合起來就會促成分散的權力支配分散的資源和財富。可以說，這是當代中國政治體系中所發生的最重要的權力結構的變化，它與一些發展中國家所發生的“權力碎片化”現象不太一樣。

中國盡管出現了權力碎片化現象，但它還能夠有效地運行一段比較長的時間，這有兩個方面的原因：一是碎片化的權力之間形成了中國特色市場經濟發展在某個階段所需要的競爭格局，譬如說地方政府之間、國企之間的競爭所帶來的效率改進；二是碎片化的權力之間牽著一條重要的紐帶，那就是被最高層所控制的人事任命，以及附帶著的政績考核，這條紐帶讓這些碎片化的權力并不能完全地自行其是，總體上仍然處于某種具有一致性的政治體系當中。這就像一篇合格的散文，符合“形散而神不散”的特征。

不過，神不散的特征必須服從于更大的正當性原則，那就是民心的支持。如果形散的特征嚴重損害了正當性原則，那么神不散的特征也會最終喪失。

形散的特征為什么會沖擊正當性的原則呢？那就要問權力碎片追求“自行其是”的背后動力是什么，不需要認真地考察就會發現，那就是對具體資源和利益的占有。這種占有既可以通過個人的方式，也可以通過小團體的方式。在屢次試錯之后，人們得出了普遍的經驗，那就是通過小團體的方式更為有力，也更為安全。于是，權力碎片中那些核心的權力支配者就會在更大的程度上團結起來，產生更強大的力量去突破各種正式的制度和規則，對可能獲得的資源和財富實現更加充分地占有，這就是腐敗窩案的政治基礎。

碎片中的權力支配者編織更大程度的恩護關系

碎片中的權力支配者如何編織更大程度的緊密關系呢？這時候，中國傳統的“圈子”文化就發揮了關鍵的作用。這種文化在當代政治學中被定義為非正式制度，筆者稱之為私屬制度，寬松地說，它們是在法定制度和黨內制度之外用來分配和運作政治權力的制度，是遍布政治權力場中的人情網、關系網。這是在發展中國家具有普遍意義的一種恩護制，一種以政治從屬換取物質報酬的關系。它意味著恩護人和受護人之間一種不對稱的、可持續的交易關系，具有私人性、情感性和互惠性特征。

在當代中國政治生活中，這種恩護關系通常由官僚系統中的上下級關系演變而來。這種關系本來是由正式制度界定的，上級指揮下級、下級服從上級在權威性文件中是理所當然的。但在中國，如果只有這一層關系，那么它的運作就會很僵硬，整個官僚機器就會運轉不暢。在現實中，它的有效運轉需要加進粘合劑，讓它變得更“鐵”一些。這種粘合劑通常稱為“情義”。上級就像父親，下級就像兒女，前者對后者要愛護，后者對前者要忠心。正式制度的上下級關系一旦轉化為恩護制的上下級關系，它就有了相對于正式制度的獨立性。這就是說，前一種關系消失后，后一種關系仍有可能存在。調到其他系統工作的干部仍會在某種程度上維持著對老上級的忠誠，老上級手中如果仍有資源，仍會處處維護老下級的利益。

當代中國權力網絡的規范運作依據的是黨和國家權威性文件，如果現實過程與權威性文件規定的過程相差不大，那么權力的碎片化就不會發生。然而，權力網絡運行環境的變化讓這種差距變得很大，權力碎片化變得比較嚴重，而碎片化的權力難以依靠正式制度而常規地運作，而是越來越多地依靠私屬制度而非常規地運作。在寬松的意義上，非常規地運作中有相當大一部分可以定義為腐敗性的運作，當這種運作是由權力碎片中各種角色協調一致地完成時，它就具有團體腐敗的性質，一旦根據法律來查處，就是腐敗窩案。

很有意思的是，在查處腐敗窩案的過程中，我們通常被視為窩案性質的行為并沒有作為被定罪的依據，真正被定罪的行為常常就是那么一兩項明顯具有個人性質的貪污受賄行為。這說明，在目前的權力網絡中，“窩”的性質是很難被反掉的，除非對目前權力碎片化和私屬制度的現狀做比較大的改變。

如何應對腐敗蔓延

改變的可能性還是存在的。權力碎片化本身并不一定很可怕。美國政治體系的權力網絡就具有比較強的碎片化特征。如果權力碎片內部能夠根據正式制度實現相當程度的自律，或者權力碎片之間能夠根據正式制度實現某種程度的牽制，并且整個權力網絡能夠在重大方面實現一致性的運作，那么權力碎片化與有效治理之間的有機關聯還是能夠形成。

對于當前的中國，為了應對權力碎片化所帶來的腐敗蔓延，主要的方式還是加強自上而下的監管，尤其是加強以中紀委為中心的監督體系建設。如果腐敗窩案過于嚴重，這套體系也是不堪重負，只能根據政治目標和任務零星地、突擊地反掉少量的腐敗。如果追求一個中期的效果，有必要對權力結構及其運行方式動點手術。

首先，將那些可以市場化運作的權力碎片進一步市場化，運用統一的市場規則來規范它們的行為，從而減輕政治體系內的監督負擔。

其次，在權力碎片內部建立起自我監督的體系，這就需要發展局部性的民主，譬如說地方民主、單位民主、企業民主等。

再次，強化權力碎片之間的權力監督體系建設，目前可以操作的方式就是將審計部門、信訪部門放到人大，紀委監督與人大監督實現更密切的合作。

如此之后，也不能徹底根除腐敗，但可以朝著讓正式制度發揮支配性作用的方向前進。

（作者：武漢大學政治與公共管理學院教授、博導）