“治官”是國家治理的重中之重

高波

十 八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）強調，全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。領導干部管理制度或者說“治官”制度是我國總體制度和治理體系的重要組成部分，也是國家治理能力的試金石。若“治官”得力，則治國理政有序，黨風政風肅然，黨群干群和諧。在全面深化改革攻堅期，必須以貫徹落實三中全會精神為契機，為有效“治官”匯集更多制度助力，為國家治理和反腐倡廉形成更多整體合力。

一、打造科學規制權力的制度鐵籠

治權是“治官”之本。特別是抽象的公共權力與領導干部、公共職位等結合后，成為人格化、對象化的“活權力”。而具體可見的“活權力”能否帶來廉政良治，是社會公共治理和國家廉政建設的永恒命題。從三中全會給出的全面深化改革“任務包”看，規制公共權力的制度鐵籠將會越來越緊、越來越牢。

（一）宏觀上改革治權。《決定》強調，切實轉變政府職能，深化行政體制改革，創新行政管理方式，增強政府公信力和執行力，建設法治政府和服務型政府。這是規制公權力的頂層設計和總體規劃。就外部而言，主要是處理好政府與市場關系，發揮市場配置資源的決定性作用，規避越位、錯位的“全能政府”，減少對市場運行的微觀干預，起到釜底抽薪之效。就內部而言，主要是優化政府機構設置、職能配置、工作流程，完善決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的行政運行機制，這既是防止權力濫用的治本之策，也是符合國情黨情政情的“治官”上策。

（二）中觀上簡政放權。《決定》一大特色是實踐導向，凡“說到的”就要“能做到”。因此，除了改革治權的宏觀方略，還指明中觀路徑乃至微觀方法。比如深化行政審批制度改革，提出凡是市場機制能有效調節的經濟活動，一律取消審批；對保留的行政審批事項要規范管理、提高效率；企業投資項目，除關系國家安全和生態安全、涉及全國重大生產力布局、戰略性資源開發和重大公共利益等項目外，一律由企業依法依規自主決策，政府不再審批，等等。由此，“權力尋租”的“勢力范圍”被壓縮，“審批腐敗”的運作空間被收窄，可謂治政與“治官”兼得的雙贏選項。

（三）微觀上“編制限權”。黨的十八大之后，新一屆中央領導集體明確提出，政府過上緊日子，老百姓才能過上好日子。《決定》一脈相承地加以強調，要嚴格控制機構編制，嚴格按規定職數配備領導干部，減少機構數量和領導職數，嚴格控制財政供養人員總量。這對于降低行政成本、減少財政浪費具有極強的制度剛性。同時，要求健全嚴格的財務預算、核準和審計制度，著力控制“三公”經費支出和樓堂館所建設等。這些舉措看似“小微”，但與中央紀委相繼推出的公款月餅禁令、公款賀卡禁令等如出一轍，促使領導干部改變“花公款不心疼，小浪費沒大事”等習焉不察的行為積弊，著力從小事小情、小處小節上體現出清風正氣。

二、夯實防治利益沖突的制度基礎

利益沖突是指國家工作人員在依法履行職責的過程中，由于受到部門利益、集團利益、私人利益等因素影響，引發與公共利益相互抵牾的情境和行為。應當看到，圍繞公共部門和公職人員的利益沖突是客觀現實的，也是長期存在的。反腐敗實踐表明，往往先有利益沖突，后有貪腐行為。就黨風廉政建設和職務犯罪預防來說，必須抓住公職人員職務行為、公務活動中的重點領域和關鍵環節進行“精確”治理，靠前防范可能出現的利益沖突情境，形成突出重點、兼顧全面的預防鏈條。根據《決定》要求，防止利益沖突的制度網眼將“加密”，阻遏利益沖突的制度合力將“加壓”。

（一）以健全改進作風常態化制度為基礎。作風無小事。為防止作風“小問題”演化成貪腐“大麻煩”，《決定》強調要規范并嚴格執行領導干部工作生活保障制度，不準多處占用住房和辦公用房，不準超標準配備辦公用房和生活用房，不準違規配備公車，不準違規配備秘書，不準超規格警衛，不準超標準進行公務接待，嚴肅查處違反規定超標準享受待遇等問題。這些“問題清單”都是向特權者開刀的制度“增長點”，也是群眾和網民“敢怒敢言”的黨風政風“硬傷”，如治理得力必是黨心民心所向。《決定》還開創性地提出了“探索實行官邸制”的要求，既對防止“福利腐敗”有現實意義，也對配套實施干部保障制度改革具導向價值。

（二）以信息公開制度為重點。《決定》要求，完善防控廉政風險、防止利益沖突、領導干部報告個人有關事項、任職回避等方面法律法規。特別是推行新提任領導干部有關事項公開制度試點，這對“倒逼”黨員干部廉潔自律、接受民主監督事關重大。同時，推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度，依法公開權力運行流程；完善黨務、政務和各領域辦事公開制度，推進決策公開、管理公開、服務公開、結果公開。這是一套加強監督的“組合拳”，有助于防治“部門權力利益化、部門利益個人化”等“老大難”問題。

（三）以利益相關人管控制度為補充。《決定》強調，要健全完善并嚴格執行領導干部親屬經商、擔任公職和社會組織職務、出國定居等相關制度規定，防止領導干部利用公共權力或自身影響為親屬和其他特定關系人謀取私利，堅決反對特權思想和作風。“治官”不但要管住領導干部，還必須管住領導干部“身邊人”、“家里人”，特別是對“裸官”、“貪內助”等問題加大治理力度，讓制度壓力傳導到領導干部“八小時內外”、“辦公室內外”。

三、形成圍剿吏治腐敗的制度防線

古往今來，不同時期的統治者都高度重視選人用人，把“選什么人、怎樣選人”視為治國理政之要務。我國封建社會強調“為政之要，唯在用人”，開創了舉孝廉、科舉制等入仕機制；西方資本主義國家推行英美現代文官制度，提出了建設“人力資源”、“人才資本”等新理念。當代執政黨的干部選任工作必須適應社會職業細分、公共職位分類和人力資源戰略管理的需要，走科學化、民主化、制度化道路。但不管執政黨如何設定選拔任用機制，由于公共職位與公共權力緊密相關，甚至可能與個人或集團利益互為一體，其進入、晉升機會都是稀缺性的。資源稀缺導致競爭加劇乃至出現不正當競爭，當競爭機制不暢或被扭曲時，就會產生不正之風，甚至出現“邊病邊升，邊升邊病”、“少數人中選人，少數人選錯人”等問題。

對執政黨來說，用人的腐敗是最大的腐敗，用人的失敗是最大的失敗。全面深化改革，既需要有力的組織保證和人才支撐，也必須有效防治吏治腐敗。干部選拔任用工作是執政黨科學配置優秀人力資源的授權賦能過程，也是黨的組織建設的入口機制，對全社會人力資源建設和規劃具有重要指導作用，對完成全面深化改革任務具有重要支撐作用。

按照三中全會的改革規劃，國家吏治改革將主要從三個方面發力：

（一）干部選任制度改革的帶動力。《決定》重申要堅持黨管干部原則，深化干部人事制度改革，構建有效管用、簡便易行的選人用人機制，使各方面優秀干部充分涌現。干部選拔任用制度是干部人事制度的首要環節，也是國家政治制度的重要內容、黨內民主制度建設的關鍵方面和依法治國的實踐寫照。干部選任制度改革對國家吏治改革具有以點帶面、以小見大的效力。當前，要抓緊貫徹落實《決定》相關部署，改進競爭性選拔干部辦法，改進優秀年輕干部培養選拔機制，區分實施選任制和委任制干部選拔方式，堅決糾正唯票取人、唯分取人等現象，真正把信念堅定、為民服務、勤政務實、敢于擔當、清正廉潔的好干部選拔出來。這正是遏制“任人唯親”等弊端的治理之道。

（二）考核評價機制改革的推動力。《決定》強調，改革政績考核機制，著力解決“形象工程”、“政績工程”以及不作為、亂作為等問題。政績考核“堅持什么，反對什么，鼓勵什么”是國家治理體系特別是黨員干部隊伍的“指揮棒”。只有改革政績評價指標，擴大民主評議方式，才能形成推動干部樹立正確政績觀的強大力量。同時，《決定》亦從反向維度指出，完善和落實領導干部問責制，完善從嚴管理干部隊伍制度體系；破除“官本位”觀念，推進干部能上能下、能進能出。這就有助于形成獎優與汰劣相銜接的監督“閉環”，構建“能者上、庸者讓、懶者下、過者罰、貪者出”的中國特色“治官”體系。

（三）監督體制機制改革的驅動力。《決定》用了較大篇幅闡述紀檢監察體制機制改革創新問題。其中，亮點是推動黨的紀律檢查工作雙重領導體制具體化、程序化、制度化，強化上級紀委對下級紀委的領導。明確查辦腐敗案件以上級紀委領導為主，線索處置和案件查辦在向同級黨委報告的同時必須向上級紀委報告；各級紀委書記、副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主。這是以黨內“上位監督”驅動黨員干部“干凈干事”的強信號，既有助于自上而下加強對各級黨政“一把手”的監督，也有助于紀檢監察組織對同級黨委常委會成員定向監督，有助于防治窩案串案等集團式腐敗。同時，通過派駐機構對派出機關負責、改進巡視制度等舉措，使得黨內監督資源“下沉一級”，履行監督職責更有底氣。

總之，“治官”是治黨之要、治國之基，也是國家治理體系建設重中之重。可以預見，在全面深化改革的偉大歷史進程中，隨著國家治理體系的不斷健全完善，國家治理能力的持續現代化，各級黨政領導干部都將承受前所未有的勤政廉政壓力，也必將面臨前所未有的干事創業、干凈干事的巨大歷史機遇。

（作者：中國社會科學院中國廉政研究中心副秘書長）