城市化進(jìn)程中征地沖突誘因及治理研究

張定元

摘 要：在城市化加速推進(jìn)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)全面轉(zhuǎn)型的背景之下，由于征地規(guī)模不斷擴(kuò)大，土地供需矛盾也進(jìn)一步凸顯，征地沖突問(wèn)題已逐漸成為影響中國(guó)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要問(wèn)題，亟待有效治理。法律制度不完善，征地程序不規(guī)范，征地信息不透明，安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低是征地沖突的誘發(fā)因素，改革征地制度，轉(zhuǎn)變政府職能，提高農(nóng)民土地權(quán)益保障水平，是治理征地沖突的根本，也是提升征地沖突治理效果的必然要求。

關(guān)鍵詞：征地沖突；治理；對(duì)策

中圖分類號(hào)：F290 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2014）27-0156-03

近年來(lái)，由于征地規(guī)模迅速擴(kuò)張而頻繁發(fā)生的農(nóng)村征地沖突越來(lái)越引起社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。因征地引發(fā)的各種社會(huì)問(wèn)題的產(chǎn)生和蔓延，必將破壞穩(wěn)定的土地關(guān)系，影響和諧社會(huì)的建設(shè)。因此，立足于當(dāng)前征地沖突的誘因、特點(diǎn)及其對(duì)策研究，對(duì)于綜合推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)管理創(chuàng)新，維護(hù)農(nóng)村和諧穩(wěn)定具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、征地沖突的內(nèi)涵

沖突是指為了使群體有效地完成組織目標(biāo)和滿足個(gè)人需要，必須建立群體成員和群體之間的良好和諧關(guān)系，即彼此間應(yīng)互相支持，行動(dòng)應(yīng)協(xié)調(diào)一致。但是，現(xiàn)實(shí)的情況是，個(gè)人間存在著各種差異，群體間有不同的任務(wù)和規(guī)范，對(duì)同一個(gè)問(wèn)題就會(huì)有不同的理解和處理，于是就會(huì)產(chǎn)生不一致，或是不能相容。征地沖突是城市邊緣區(qū)社會(huì)——空間轉(zhuǎn)型不同步的產(chǎn)物，其外在表現(xiàn)為土地利益相關(guān)者之間的利益沖突，形成于征地程序運(yùn)作環(huán)境，根源于不完善的征地制度。在土地權(quán)屬由集體向國(guó)有轉(zhuǎn)移的過(guò)程中，政府和農(nóng)民在價(jià)值觀念上的差異及利益分配格局失當(dāng)及運(yùn)作程序設(shè)計(jì)不合理等問(wèn)題導(dǎo)致諸多社會(huì)沖突和矛盾出現(xiàn)[1]。

二、征地沖突誘因

（一）法律制度不完善

中國(guó)現(xiàn)行的土地產(chǎn)權(quán)制度雖然在促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)全面繁榮和持續(xù)發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用，但該制度本身也存在諸多缺陷和漏洞，隨著中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和法律制度的日益完善，這些缺陷和漏洞造成的負(fù)面效應(yīng)逐漸擴(kuò)大，導(dǎo)致不少矛盾和沖突的蔓延和升級(jí)。中國(guó)的征地制度也存在著程序正義缺失和效率不足等問(wèn)題[2]。監(jiān)督機(jī)制的軟弱無(wú)力和利益主體的話語(yǔ)權(quán)缺失以及地方政府違法違規(guī)行為的頻現(xiàn)，暴露出了群體性事件沖突下征地制度的諸多弊端。

（二）征地程序不規(guī)范

當(dāng)前中國(guó)正處于城市化不斷加快的時(shí)期，土地征收是不可避免的。然而在土地征收過(guò)程中，地方政府單方面決定征地補(bǔ)償、安置方案的措施必然導(dǎo)致利益相關(guān)者的強(qiáng)烈不滿。再者，地方政府對(duì)征地糾紛與沖突的管理缺乏成效，在征地過(guò)程中，對(duì)業(yè)已暴露的征地矛盾并未給予足夠的重視，對(duì)群眾反映的征地矛盾、糾紛也不積極處理，甚至采用強(qiáng)制性措施征收土地，致使原本可以化解的矛盾、糾紛最終演化為沖突[3]。

（三）征地信息不透明

征地沖突的產(chǎn)生，往往是由于政府工作人員缺乏對(duì)被征地農(nóng)民的政策宣傳，只是與村委會(huì)負(fù)責(zé)人進(jìn)行交涉，忽略了與被征地農(nóng)民之間的交流，甚至無(wú)視被征地農(nóng)民的意愿訴求，因而在征地工作的開(kāi)展中，被征地農(nóng)民會(huì)產(chǎn)生質(zhì)疑和排斥，直至與政府發(fā)生沖突。這不僅影響到農(nóng)民自身的生產(chǎn)生活，更對(duì)政府的征地工作帶來(lái)了不必要的麻煩。由此可見(jiàn)，征地的宣傳溝通工作是緩和及避免征地沖突發(fā)生的重要舉措。

（四）安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低

由于國(guó)家壟斷了土地的一級(jí)市場(chǎng)，因此以土地征收這種轉(zhuǎn)移所有權(quán)的方式具有很強(qiáng)的行政性[4]。土地征收補(bǔ)償在標(biāo)準(zhǔn)的制定和最終補(bǔ)償?shù)膱?zhí)行上都存在很大的單方性，其中的問(wèn)題也就隨之產(chǎn)生了。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，物價(jià)的上漲，現(xiàn)行的補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)不能讓被征地農(nóng)民滿意，加之在實(shí)際運(yùn)作時(shí)走樣，就更可能暴發(fā)強(qiáng)烈的反抗甚至沖突。

（五）農(nóng)民權(quán)益難保障

征地沖突的釀成，往往在于農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)被忽略，同時(shí)政府基于在權(quán)利上的優(yōu)勢(shì)地位，農(nóng)民的申訴、控訴和起訴權(quán)也沒(méi)有得到很好的保障。在征地過(guò)程中，農(nóng)民的相關(guān)權(quán)利沒(méi)有得到很好的保障，農(nóng)民對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及分配等信息不是完全知曉。政府在征收土地過(guò)程中急于求成，缺乏對(duì)老百姓的耐心解釋，造成了農(nóng)戶對(duì)村委會(huì)的不信任。而農(nóng)民尋求救濟(jì)的過(guò)程中也是困難重重，被征收農(nóng)民在整個(gè)土地征收過(guò)程中處于被動(dòng)的劣勢(shì)地位[5]。

三、征地沖突治理策略

（一）全面完善改革征地制度

征地制度的缺陷是征地矛盾不斷升級(jí)最終成為征地沖突的根本原因。因此，改革征地制度才是治本之策。首先，征地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)的確定過(guò)程要引入?yún)f(xié)商議價(jià)機(jī)制，目前的征地制度采取的是一刀切的標(biāo)準(zhǔn)，由有關(guān)部門(mén)制定標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一實(shí)施，雖然會(huì)根據(jù)實(shí)際情況略有調(diào)整，但還是完全摒棄了協(xié)商議價(jià)機(jī)制，這種方式的突出優(yōu)點(diǎn)是節(jié)約了時(shí)間成本，但突出缺點(diǎn)是無(wú)法利用協(xié)商議價(jià)使各方不同的利益訴求在一種相對(duì)寬松的氣氛下形成共識(shí)，并借此疏導(dǎo)不滿情緒和敵對(duì)情緒。不議價(jià)，意味著被征地農(nóng)民永遠(yuǎn)處于被動(dòng)地位，這種被動(dòng)地位所帶來(lái)的不滿和懷疑情緒，是政府難以單方面提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)所能消弭的[6]。其次，完善征地安置制度。當(dāng)前農(nóng)民抗拒征地的主要原因，不是不愿意支持地方建設(shè)，而是出于對(duì)長(zhǎng)久生計(jì)的擔(dān)心。新一輪征地制度改革的重點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)久安置，要長(zhǎng)久安置，就必須從根本上改變當(dāng)前以貨幣安置為主體的安置制度，建立以社保安置為基礎(chǔ)，以就業(yè)安置為導(dǎo)向的多元化安置模式，尤其要突出農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)的效果，真正解決被征地農(nóng)民的后顧之憂。最后，完善征地過(guò)程的公眾參與和公眾監(jiān)督機(jī)制，當(dāng)前的征地制度在公眾參與和公眾監(jiān)督方面是有所設(shè)計(jì)的，如征地聽(tīng)證制度，但由于未能賦予農(nóng)民否決征地決策的權(quán)力，加上農(nóng)村社會(huì)目前尚缺乏公眾參與的環(huán)境和能力，導(dǎo)致這些制度流于形式，進(jìn)而加劇了沖突。因此，治理征地沖突除了要對(duì)征地制度進(jìn)行全面改革外，還要在其他領(lǐng)域付出很多努力。

（二）轉(zhuǎn)變政府職能，提高政府公共服務(wù)水平

愈演愈烈的征地沖突急切呼喚政府提升執(zhí)政水平，優(yōu)化自身職能，尤其要在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能和公共服務(wù)職能方面取得進(jìn)展。補(bǔ)充完善法律法規(guī)，創(chuàng)造公平有序的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，有效平衡各方面的正當(dāng)利益，切實(shí)保障弱勢(shì)階層的基本利益。在堅(jiān)持抓經(jīng)濟(jì)建設(shè)不放松的同時(shí)，建立健全公平的土地價(jià)格體系。嚴(yán)格控制新增建設(shè)用地規(guī)模，加大項(xiàng)目開(kāi)發(fā)和閑置土地的處置力度，控制建設(shè)用地總量，杜絕圈地行為，對(duì)已批準(zhǔn)的用地項(xiàng)目，督促其按期開(kāi)發(fā)建設(shè)和投產(chǎn)，對(duì)閑置土地嚴(yán)格按照《土地管理法》、《閑置土地處理辦法》處理，最大程度地避免土地閑置，減少失地?cái)?shù)量。另外，從切實(shí)保護(hù)失地農(nóng)民利益出發(fā)，征地補(bǔ)償以土地市場(chǎng)價(jià)格核算為依據(jù)，實(shí)行公平公正補(bǔ)償，這是解決征地沖突的關(guān)鍵一步。endprint

1.提高政策制定和執(zhí)行的透明度和公正性

隨著民主社會(huì)的強(qiáng)化與推進(jìn)，公共政策的制定和實(shí)行應(yīng)由封閉和半封閉狀態(tài)向公開(kāi)透明狀態(tài)轉(zhuǎn)變。政府應(yīng)從社會(huì)利益分化的現(xiàn)狀出發(fā)，為社會(huì)中各主體的利益表達(dá)制定規(guī)則和秩序，建立合理的制度安排，賦予普遍公民更多的知情權(quán)、選擇權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，最大程度上協(xié)調(diào)利益差異。在征地中，征地的程序應(yīng)該公開(kāi)透明，被征地農(nóng)民作為重要的局中人應(yīng)給予其公正對(duì)待，使其能夠始終公平地參與征地過(guò)程，保障其基本權(quán)益的不受到損害。

2.提高政府公共服務(wù)水平

新的社會(huì)形勢(shì)下，要將為社會(huì)提供公共服務(wù)，促進(jìn)社會(huì)公平作為政府今后的一項(xiàng)基本職能。如何扭轉(zhuǎn)城市化進(jìn)程中征地困境，防止違規(guī)圈地，從根本上維護(hù)農(nóng)民利益并使其成為城市化的支持力量，作為政府，需要做全方位權(quán)量。政府不僅應(yīng)依法明確公共領(lǐng)域與公共利益的分配權(quán)界，而且要注重提升農(nóng)民的就業(yè)能力，創(chuàng)造良好的就業(yè)機(jī)會(huì)。對(duì)全體公民提供社會(huì)保障是現(xiàn)代政府最基本的公共職能之一，也是執(zhí)政合法性和有效性的重要標(biāo)志。因征地而造成的失地農(nóng)民對(duì)政府這一公共職能提出了更為迫切的現(xiàn)實(shí)要求。

（三）建立征地沖突問(wèn)責(zé)機(jī)制

地方政府在農(nóng)地征收和出讓的過(guò)程中存在著巨大利益。根據(jù)中國(guó)《土地管理法》第55條規(guī)定“新增建設(shè)用地的土地有償使用費(fèi)百分之三十上繳中央財(cái)政，百分之七十留給有關(guān)地方人民政府。”地方政府能夠從土地出讓中獲得巨額收入，提高地方財(cái)政收入，提升官員政績(jī)。在這種情況下，地方政府傾向于通過(guò)強(qiáng)制手段低成本征地，再以高價(jià)格買地。因此，校正政府的行為激勵(lì)機(jī)制就成為解決農(nóng)村征地沖突的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，這不僅要求建立民眾監(jiān)督政府的有效機(jī)制，改革地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系，更需要加快建立農(nóng)村征地沖突的問(wèn)責(zé)機(jī)制，嚴(yán)肅追究地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部在征地沖突中的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，強(qiáng)化政府對(duì)征地行為的約束，并通過(guò)強(qiáng)化地方政府責(zé)任，樹(shù)立政府對(duì)生命和法治的敬畏和尊重[7～8]。

（四）規(guī)范征地補(bǔ)償款的發(fā)放

征地補(bǔ)償款被截留、挪用、貪污是農(nóng)村征地沖突爆發(fā)的一個(gè)重要原因，改革和規(guī)范征地補(bǔ)償款發(fā)放的程序和辦法是解決問(wèn)題的根本之策，而在現(xiàn)行征地補(bǔ)償制度改革之前，應(yīng)著力加強(qiáng)對(duì)征地補(bǔ)償款發(fā)放和使用情況的監(jiān)督和管理，盡快建立征地補(bǔ)償款公示制度和村民代表參與征地補(bǔ)償款監(jiān)管和使用決策的制度。

（五）完善失地農(nóng)民社會(huì)保障

農(nóng)民反對(duì)征地最主要的原因是對(duì)未來(lái)不確定性的恐懼，擔(dān)心失去土地后生活沒(méi)有保障，希望獲得更多的補(bǔ)償款以滿足今后生活之需，做好失地農(nóng)民的社會(huì)保障和就業(yè)安置，不僅能夠緩解農(nóng)民對(duì)征地的抵觸情緒，也是促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定重要保證。因此，應(yīng)明確地方政府在失地農(nóng)民社會(huì)保障和就業(yè)安置中應(yīng)盡的職責(zé)，把對(duì)失地農(nóng)民就業(yè)狀況考核作為地方政府就業(yè)工作考核的重要內(nèi)容。

四、結(jié)語(yǔ)

土地征收引發(fā)的社會(huì)沖突現(xiàn)象是一個(gè)非常復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題，引發(fā)征地沖突的原因是多方面的，既包括利益分配方面的原因，也涉及到價(jià)值觀念的差異，程序設(shè)計(jì)中的疏漏，以及相關(guān)制度建設(shè)的滯后等方面的問(wèn)題。全面改革完善征地制度、強(qiáng)化政府職能的公正性、提高政府的公共服務(wù)水平、建立征地沖突問(wèn)責(zé)機(jī)制是緩和乃至消除征地沖突的關(guān)鍵所在，也是當(dāng)前迫在眉睫的重要任務(wù)。征地沖突是社會(huì)——空間轉(zhuǎn)型不同步的產(chǎn)物，因此對(duì)于征地沖突的治理應(yīng)從土地經(jīng)濟(jì)和利益分配、制度建設(shè)和程序完善兩個(gè)層面入手。總之，征地沖突問(wèn)題的解決應(yīng)立足于多元利益主體之間的協(xié)調(diào)，針對(duì)土地沖突的多種根源進(jìn)行辨證施治，推動(dòng)征地制度和相關(guān)土地制度創(chuàng)新，逐步規(guī)范政府職能，構(gòu)建公平公正的治理機(jī)制，才能實(shí)現(xiàn)對(duì)征地沖突的有效治理，才能真正緩和征地沖突，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的穩(wěn)定和諧與繁榮發(fā)展。

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[責(zé)任編輯 吳明宇]endprint