論公益性國有企業概念的理論缺陷與公共企業制度的建立

2014-11-17 18:46:27張安毅

東疆學刊 2014年4期

張安毅

[摘要]在中國國企改革分類進行的背景下，學界提出了公益性國有企業的概念以概括特殊國企的特征，然而由于公益概念具有模糊性，且與企業的營利活動相悖，導致難以科學地指導國有企業分類改革。公共企業較好地兼顧了企業的經濟實體性質和特殊國企的公共職責，因此，我國可以引入國有公共企業制度，并分類立法以保障營利性國有企業和國有公共企業的分類運行。

[關鍵詞]國有公共企業；公益性國有企業；分類改革；立法

[中圖分類號] DF591[文獻標識碼] A[文章編號] 10022007（2014）04009005

近年來，分類進行國企改革已逐漸在學界形成共識。我國存在著不同類型的國有企業也是不容否認的客觀事實，但國企如何分類、如何設計不同類型國企的改革路徑在學界卻是各執一詞。在各種國企分類的觀點中，公益性國企概念頗為引人注目。比如，上海國有資本運營研究院國有企業分類監管研究課題組提出，國有企業可從總體上劃分為三類：公益性國有企業、競爭性國有企業和介于兩者之間的混合型國有企業，對于不同類型的國有企業要確立不同的監管規則。[1]（22）2011年12月10日，某國資委官員在中國企業領袖年會上提出，國有企業改革在向兩個方向集中，即逐漸形成公益性國企與競爭性國企兩種類型的國有企業。具有公益性質的國企在中央企業層面包括石油石化、電網、通信服務等領域的企業，在地方包括供水、供氣、污水處理、公共交通等方面的企業。此言論一出，立即引發了新一輪國企改革的理論之爭。有學者就直接指出，公益性國有企業基本上是個偽命題，把最賺錢的大型國有企業歸入到公益性國有企業，這難免讓公眾產生錯誤思維。[2]（25）未來國有企業分類改革應何去何從？歸根結底，還是應從國企的職能出發，找尋出適合國企實際情況的分類模式，并依此設計國有企業分類改革的路徑、目標。對于競爭性國有企業應該以營利為目標，實現市場化經營，對此學界基本沒有爭議，因此問題的關鍵在于如何定位承擔營利之外的一定社會職能、政治職能的國有企業。對此，筆者認為，公益性國有企業的概念并不科學，我們應該在概念上用國有公共企業取代公益性國有企業，并以公共企業制度指導特殊國企的制度設計和國企分類改革。

一、公益性國有企業概念的提出及其存在的理論缺陷

目前，我國國有企業改革已進入到深水區，針對我國國有企業經營中存在的種種問題，學界很多人認為其改革的核心問題仍然是持續推進政企分開與市場化，包括經營者選任的市場化、薪酬的市場化等。然而許多國企，如公交公司、自來水公司由于承擔了社會職責（提供公用產品），使得政府不得不與國企保持 “密切聯系”；甚至有學者認為，要求承擔一定社會公共職責的國企實現政企分開和市場化，本身就是一個錯誤命題。在此背景下，有學者提出了國企分類改革的思路，“國企不能采取單一的改革模式。……處于不同行業、具有不同規模、肩負有不同功能的國有企業，如何按照單一的標準和單一的模式進行改革？國有企業職責的多樣化使得國有企業的單一市場化改革目標陷入了困境”[3]（8）。在國企分類改革的探討中，對于競爭性國有企業進入市場，在競爭中實現營利最大化，屬于營利性企業這一點幾乎沒有爭議。然而，一些國有企業的存在是為了彌補市場失靈、提供公共產品、幫助政府完成一定特殊職能，那么，這些企業應如何定位？為了使這類國有企業與競爭性國有企業區分開來，一些學者提出了公益性國有企業概念，“從理論層面對國企從市場屬性上進行劃分，可以分為公益性（包括公共性、資源性、壟斷性）國有企業和市場經營性國有企業兩大類。公益性國有企業是體現政府職能的窗口行業”[4]（75）。

公益性國有企業概念看似較好地概括了這類企業的特征：其存在不以營利為最高目標，國家投資這類企業似乎更多是為了社會公共利益的實現，然而公益性國有企業卻是一個先天設計不足的概念。

首先，公益是一個十分模糊的、不確定的概念。什么是公益？從不同的角度可以有不同的界定。學者指出，“公共利益包括哪些內容是不確定的，利益主體的范圍多大才合適，也是不確定的”[5]（38～43）。公共利益概念的不確定還源于它所代表的價值取向是不確定的，公共利益與私人利益相對應，但在何種情況下一定范圍的私益可以形成公共利益，卻取決于解釋者的價值取向。我國《公益事業捐贈法》第3條在界定公益事業時，就在列舉了教育、科學、文化、衛生、體育等事項后，又用了“促進社會發展和進步的其他社會公共和福利事業”來概括公益事業，而促進社會發展和進步本身就是一個更加不確定的概念。由于公益概念的模糊性，任何事情都可能會與公益有千絲萬縷的聯系。如此一來，公益性國有企業的外延將難以準確劃定，因為任何企業只要向社會提供了合格的產品和服務，就可以說是促進了社會發展與進步，促進了對此有所貢獻的 “公益”事業。前述學者認為公益性國有企業包括公共性、資源性、壟斷性國有企業就與對公益概念的寬泛理解不無關系。但將一些壟斷性國有企業劃歸公益性國企，已遭到學界的激烈反對。“公益性國企的邊界不清。一些在公益和市場邊緣打游擊的龐然大物，往往讓民眾產生巨大的痛感。”[6]（9）

其次，實踐中許多人認為政府的目標最能代表公共利益，但如果因為國有企業承擔了一定的政府施加的職責就將其歸入公益性企業，那么所有的國有企業都可以認為是公益性企業，因為“無論何種國有企業，只要其產權歸屬于國家，就要接受國家意志對其的支配，而國家意志又永遠包含非商業性考量”[2]（25）。可如果公益性國有企業難以和競爭性、市場經營性國有企業劃分清楚，這種劃分就失去了本來的意義。

最后，企業的本質是營利性，營利是企業制度產生和存在的根本價值。“營利是一切企業組織存在和活動的基本動機和目的。沒有營利，就沒有企業，營利是企業的生命和根本。因此營利性也稱之為企業性，無論是獨資企業、合伙企業，還是公司企業，無不以營利為其目的。”[7]（3）而依據我國《公益事業捐贈法》第3條的規定，公益是指非營利的事項。公益性企業因此成為了一個相互矛盾的概念，是企業就要營利，如果以公益為經營目標，那就不是企業，而成為公益組織了。我國事業單位改革的基本政策導向也是將從事經營營利活動的事業改制成企業，這也印證了企業的本質性任務是從事經營營利活動。因此，公益性國有企業其實是一種不倫不類的概念。

實踐中，如果一個企業包括國有企業標榜以公益為經營目標，大多是一種宣傳策略，如果真的以公益為存在目標，那么投資者更應該選擇公益性社會團體的組織形式而不是以企業的形態來運作。以捐贈為例，企業真正為了社會公益目的而捐贈、純粹履行公民義務的慈善公益活動幾乎不存在，“公司更關注能從捐贈中所得到的回報，將捐贈看做有良好經濟效益的一項社會投資。為善不是最樂，而是好生意經。慈善捐贈是增強企業運作的一個環節。”[8]（16）

綜上可知，公益性國有企業概念本身并不科學、嚴謹，其外延也難以清楚界定，用來引導國有企業分類改革和實踐也難以起到應有的科學分類意義。

二、我國國企改革建立公共企業制度取代公益性國有企業的必要性

一般認為，公共企業是政府的業務形式，政府擁有全部或部分特定產權，直接生產或提供商品和服務，以滿足社會群體的集體需要。[9]（565～587）公共企業概念發源于西方，在西方發達國家普遍被稱為public enterprise。[10]（108）公共企業的特征在于必須向社會提供公共產品或準公共產品，同時公共企業是一個經濟實體，以企業的方式運行必然強調運營效率和一定的營利，強調投入和產出的實際收益，其本質要求是追求經濟利益。追求經濟利益和履行公共義務之間矛盾的解決，在于政府的科學規制。由于政府的價格管制、強制締約管制等，使得公共企業在實際運作時主動或被動地考慮到公共責任，不能像一般營利性企業那樣以利潤最大化為唯一存在目標，而公共企業在經濟利益上的一定程度的犧牲可以以政府補貼為補償。政府出資與政府控制也使得政府的規制和補貼具有了產權基礎。國有公共企業的特殊性在于，國家投資設立這類國有企業的目的是在于以企業的形式營利，同時幫助政府完成公共職能，由于企業本身具有高效率性，可以兼顧一定營利與公共目標。我國前一階段的國有企業改革的主要目標在于解決企業的效率低下問題，然而近幾年來國有企業卻出現了經營壟斷、利用自身優勢從事不正當競爭甚至是降低公共服務的情況。因此，國有企業改革的標準和目標一直是人們爭論的話題。筆者認為，在競爭性國有企業之外，引入公共企業的概念，建立國有公共企業制度，目前已成為我國國企改革的重要一環，而且確立公共企業制度，更能反映特殊國企建設的準確目標。

第一，國有公共企業比公益性國企概念更具有科學性。公共利益的概念過于寬泛，比如，一般認為救助災害、救濟貧困、扶助殘疾人等也屬于公益事業，但這與國有企業的存在目標幾乎沒有關系。傳統國有企業的存在與出現，主要是為了解決市場自身無法解決的問題，比如，提供公共產品或準公共產品，因此，公共企業的概念能夠更好地反映國有企業的存在目標。只要是企業就要追求效率和經濟利益，公共企業概念承認了這一點，這也符合國有企業的現實，因為如果國有企業自身沒有效率，也無法更好地完成提供公共產品的任務，但是公益性國有企業的公益概念容易使企業以公益目標為借口，導致效率低下等問題。

第二，公共企業更能概括傳統國有企業的本質。為了發展國民經濟，我國在競爭性、經營性領域大量建立了國有企業，在相當長的時期內我國是以國有企業的生產經營為經濟建設的主要方式，其經營領域幾乎遍布國民經濟的各個行業。然而在歷史上，國有企業的產生是政府解決特定問題如市場失靈和市場不足的重要工具，也是政府影響宏觀調控的有效形式。從西方經典經濟學理論來看，國有企業應存在于經濟發展所必需、私人又不愿或不能進入、需要國家干預的領域。國有企業的真正價值在于幫助政府完成其在經濟領域的公共職能，相對于追求利潤的私有企業而言，政府在履行社會管理職能之外建立的國有企業總是具有特殊的功能與目的。這些年來，我國國有企業改革強調“實現國有企業的增值保值”，反而忽略了國有企業的特殊職能，一些肩負特殊職能的國有企業因為追逐經濟目標而使全社會的發展受到影響，比如國家物質儲備局的銅期貨事件。因此，只有以國有公共企業的概念來涵蓋幫助政府完成公共職能的國有企業，才能使我們更清晰地認識這類國有企業的特殊性。

第三，公共企業制度能幫助我們理清國有企業的職能。在實踐中，我國國有企業往往承擔了政治職能、社會職能和經濟職能，前兩個職能是一種公共性職能，從理論上看，這三個職能顯然是無法在國企中同時實現的。[11]（61）如果對不同類的國有企業定位不清，就會出現“功能悖論”：要求競爭性（營利性）國企負擔政策性任務，必然導致政企不分，難以市場化；而本應提供公共產品的國有企業如果無止境地逐利，則必然導致公共服務的缺位，讓國有企業同時實現多個相互矛盾的目標也可能導致任何一個目標都實現不了。而國有公共企業在西方已有上百年的運作實踐，如何規制其營利和公共目標之間的沖突也有經驗可以借鑒。公共企業不同于一般的公共部門，其企業的性質使得企業具有市場經營和營利的本質，政府也希望公共企業能夠通過自主經營，在實現一定經濟效益的基礎上更好地提供公共服務。而且保障其公共職責實現的手段是多種多樣的，包括政府的強制管制，如產品政府定價，促進企業管理公開、經營透明，使其接受社會的監督；在董事會中引入國家代表和專家代表等，比如法國對公共企業監督是全方位的，包括行政監督、司法監督和議會監督等多種方式及類型。[12]（78）公共企業的運作模式可以使國有公共企業避免陷入功能誤區。

三、國有公共企業制度下的國企分類改革實施路徑

（一）國企分類改革路徑：國有公共企業與營利性國有企業分類運行〖HT〗

我國現實中的國有企業不僅有參與市場競爭、追求利潤最大化與普通商事企業沒有區別的國有企業，還有履行政府安排的公共職能的國有企業，本文將其界定為國有公共企業。國企分類改革已是必然，國有企業分類管理也是世界各國的通行做法。比如，法國和芬蘭是兩個國企比例較高的國家，兩國國有企業均實行分類管理。在芬蘭，將國有企業分為兩大類：一類為基于市場化運作的商業性國有企業，另一類是兼有特定任務的國有企業，這些企業有著國家定義的產業、社會或者政治目標。在法國，政府根據企業在市場中是否存在競爭行為，是否存在規模效益以及是否需要大量基礎設施投資等標準，把國有企業分為壟斷性國有企業和競爭性國有企業兩種類型，并采取不同的管理方式。政府對壟斷性國有企業實行嚴格控制，企業在產品定價、高管薪酬方面的自主權相對較少。[13]（411）

在我國，競爭性國有企業與普通商事企業的性質沒有區別，其應按照“經濟人”的理念行事，以利潤最大化為目標參與市場經濟競爭，這類企業可以稱為營利性國有企業。這類企業與政府的關系應簡化為純粹的投資關系，而“政企分開并不是指政府（國家）機構絕對不能作為國家所有權的產權主體，而是指政府不能采用行政方式直接經營企業”[14]（79）。當然學者認為，由于競爭性領域國有企業的效率明顯低于私企，其退出市場只是時間問題。[6]（19）不過在其退出之前，營利性領域國有企業的改革仍然是一個問題，其改革的核心應是繼續市場化，以符合市場經濟規律要求的方式進行管理和治理，比如要實現經營者選任和激勵的市場化。

國有公共企業是政府的一個政策性工具，包括了承擔營利之外特殊職能的企業，如關系民生的公交、供水、供電等公用企業，關系國家安全的軍工、造幣企業，關系國民經濟發展的高科技企業等。但國有公共企業的存在領域是動態的、不斷變化的，隨著經濟的發展，如果一個領域內沒有必要存在國家投資的國有企業經營活動，那就要適時放開，允許非國有資本的進入，西方公共企業的民營化浪潮就是一個例證。國有公共企業應采取與競爭性國有企業不同的監管與治理模式。其監管目標是促進企業更好地為社會提供公共產品和公共服務；其經營者業績考核指標除了經濟利潤外，更重要的是公共產品的供應質量、數量等公共職能履行的情況；其經營者的激勵機制也不能市場化，而應參考準公務員的方式管理，否則就會導致經營者為逐利而損害企業的社會職能。

（二）國有公共企業與營利性國有企業分類改革的立法保障

不同國有企業的目標不同、職能不同，決定了其受到國家干預的程度、方式不同，與政府的關系不同，運行規則也應該不同。但在我國的相關立法上，并沒有對不同國有企業的制度和規則進行嚴格區分。比如我國的《公司法》、《企業國有資產法》、《三資企業法》不僅適用于競爭性國有企業，也適用于承擔了特殊職能的國有公共企業。對國有企業進行專門立法的《全民所有制企業法》等，也未對不同類的國有企業進行區分。從理論上講，《公司法》與《三資企業法》規范的對象是作為市場主體的商事企業，其適用的對象應是以營利為唯一目標的企業。但是，我國的公司法明確將國有公司作為規范對象，而且未區分普通國有公司與特殊國有公共公司，并且未視為一體加以適用。我國現行立法對所有國有公司進行一體規制的現象，沒能區分不同的國有企業類型，是對不同類國有企業定位不清所導致的。作為普通商事企業立法的法律，如《公司法》應建立市場化的規則，并專門調整競爭性、營利性國企，而不應涉及特殊國有企業的特殊職能，否則就會出現特殊國有公司不能適用相關立法，或相關立法削足適履的情況。對于國有公共企業，由于其職能與普通商事企業的目標不相融，為了推進這類國有企業的改革，規范其運行，要專門制訂適用于國有公共企業的規則。各國對公共企業立法基本上存在兩種做法：一是制定《公共企業法》以專門明確特殊國有企業的權利義務、與國家的關系，界定特殊國有企業在經濟生活中的功能和地位，如土耳其、新西蘭、澳大利亞等；二是“一對一”立法，如日本對103個國有企業特殊法人制定103個特殊法規進行規范。[15]（57～61）但我國目前特殊國有企業數量很多，分別立法在操作上難以實現。其實，我國已經存在一些專門針對特殊國企的立法，如《郵政法》、《鐵路法》、《煙草專賣法》等，這些立法能夠體現每個特殊國企的特殊功能，具有針對性，只不過是立法者尚未確立國有公共企業的概念。但是這些立法數量較少，不能滿足現實中數量較多的國有公共企業規范運行的需要。因此，在保留這些專門針對特殊國企立法的同時，我國還有必要在時機成熟時制定統一的適用于特殊國企的法律，如《公共企業法》，以規范所有特殊的國有公共企業。

參考文獻：

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