縣域城鎮化的章丘實踐：思路創新與實踐要點

石兆宏

摘 要：目前國家城鎮化正步入新一輪的戰略布局和政策推動階段，縣域城鎮化作為國家城鎮化的基礎系統，需要展開新一輪的創新實踐。章丘市近年來積極回應國家城鎮化的布局要求，以實施全域城鎮化為方向，積極推進產業結構轉型升級，統籌布局人口城鎮化政策安排，加快基礎設施和公共服務一體化建設，有效推動了新型城鎮化戰略的深入實施。章丘的創新實踐，對于理論的深化和更廣范圍的縣域城鎮化實踐，都將具有積極的意義和影響。

關鍵詞：國家城鎮化體系；縣域城鎮化；章丘實踐；城鄉一體化

中圖分類號：C921 文獻標識碼：A

文章編號：1674-4144（2014）-11-29（8）

章丘是濟南市轄屬的縣級市，位于山東省重要城市發展軸線“青島—濰坊—淄博—濟南—聊城”的中間地帶，是半島城市群的重要節點城市；章丘作為濟南市以東的第一個城市節點，是濟南向沿海發展的重要門戶。章丘的縣域經濟較為發達，2012年，章丘市位列中國中小城市科學發展百強縣（市）第33位，同時，還榮膺2012年度中國十佳“兩型”中小城市稱號（位列第5位）。章丘市也是濟南推進新型城鎮化戰略的“樣板區”。近年來，章丘以建設“濟南跨越發展新的增長極和市域次中心”為目標，加快推進新型城鎮化進程，不僅大大提升了區域內城鎮化發展的質量和總體水平，而且作為濟南實施新型城鎮化戰略的先導區，在拓展濟南城市發展空間、加快城鄉一體化進程方面發揮了重要作用。章丘市圍繞縣域城鎮化所作的探索和實踐，不僅有效推動了章丘新型城鎮化戰略的全面展開，也在一般意義上有助于擴展和深化我們對縣域城鎮化的認識和研究，并對更廣范圍的縣域城鎮化實踐具有一定的啟發和借鑒意義。

1 章丘市推進縣域城鎮化的總體背景

縣域城鎮化的展開，由于各地的秉賦條件極其面臨的外部城鎮化環境不同，其對城鎮化的目標安排以及關于推進城鎮化的策略選擇也會有所不同。章丘市的縣域城鎮化戰略首先是基于國家城鎮化的總體背景展開的，國家關于推進新型城鎮化的總體布局、關于縣域城鎮化的具體要求和政策安排，都對章丘市縣域城鎮化構成了宏觀影響。除此之外，章丘市關于縣域城鎮化的布局考慮，還與以下一些更直接的背景因素有關：

1.1 章丘市的經濟社會發展環境和城鎮化基礎

1.1.1 區位條件

章丘是濟南市轄屬的縣級市，地處齊魯腹地，位于山東省省會濟南以東40公里處，南依泰山，北臨黃河，總面積1855平方公里，總人口101.2萬。在山東區域一體化發展的大格局中，章丘位居“青島—濰坊—淄博—濟南—聊城”城市發展軸的中間地帶，是半島城市群的重要節點城市；章丘也是濟南市向東發展的重要門戶和交通節點，因而是山東省省會城市群發展體系中的重要城市。這樣一些區位條件，直接構成了章丘市經濟社會發展的基礎優勢，為章丘發展成為濟南市新的經濟增長極和市域次中心奠定了重要基礎。

1.1.2 經濟社會發展水平

多年來，章丘市經濟社會發展保持了良好的發展勢頭，各項經濟指標都遙遙領先于其他縣份，是濟南市縣域經濟發展基礎最好的區域。2012年，章丘市實現地區生產總值678.7億元，在濟南市11個縣（市、區）中排名第二，經濟總量超過了平陰、濟陽、商河三個縣域經濟體的總和。章丘市的工業發展一直保持了較強的增長勢頭，2012年，完成工業增加值361.2億元，遙遙領先于其他10個縣（市、區），工業增加值占全市工業增加值的22.53%。章丘市經濟社會發展綜合水平在全國的排名也十分靠前，多年來都是全國百強縣，2012年位列中國中小城市科學發展百強縣（市）第33位，同時，還榮膺2012年度中國十佳“兩型”中小城市稱號（位列第5位）、2012年度中國最具投資潛力中小城市百強縣（市）稱號（位列第7位）和2012年度中國最具區域帶動力中小城市百強縣（市）稱號。

1.1.3 城鎮化水平

章丘是濟南市推進新型城鎮化戰略的先行先試區，其城鎮化水平領先于其他縣份，到2012年，建成區面積已達54平方公里，城鎮化率為50%，初步構筑起了以主城區為核心，以刁鎮市域次中心為依托，以普集、文祖等中心城鎮組團為支撐，以若干新型社區為基礎，梯次分明、職能互補、布局合理的城鎮網絡體系。

上述發展環境和城鎮化狀況表明，章丘市已經具備了推動城鎮化實現跨越發展的經濟社會基礎，在更高層次上推動城鎮化實現新突破是一種必然的、可行的選擇。

1.2 章丘市面臨的外部發展環境與城鎮化格局

1.2.1 山東省的區域發展環境和城鎮化格局的影響

一直以來，章丘市都是著眼于全省區域經濟社會發展和城鎮體系布局的大格局來考慮自身的城鎮化發展問題。2009年，山東省委、省政府出臺了《大力加快新型城鎮化的意見》，正式提出了構筑“一群一圈一區一帶”的城鎮空間格局。“一群”是指山東半島城市群，是藍色經濟區建設的重要載體、全省經濟社會和城鎮化發展的核心區；“一圈”是指濟南都市圈，是帶動山東中西部發展、加快城鎮化進程的經濟增長極；“一區”是指依托黃河三角洲高效生態經濟區培植形成的城鎮發展區；“一帶”是指依托魯南經濟帶構筑魯南城鎮帶。這樣一種區域發展格局和城鎮化布局安排，是目前章丘市城鎮化總體定位的總的背景和依據。進一步看，這里有兩個區域因素對章丘市的城鎮化進程構成了深遠影響：一是山東半島城市群一體化發展對章丘城市發展的影響。目前，山東半島城市群正發展成為東部沿海乃至東北亞地區極具影響力的經濟隆起帶，它同時也是帶動華北及黃河中下游地區的經濟核心和現代制造業基地。由于半島城市群化發展正越來越依賴于城市群內部各城市間的合作，城市群內中小城市在承接產業轉移方面的作用日益顯著，加快單體城市特色建設、形成城市群內互補發展已經成為一種趨勢。章丘市是半島城市群經濟帶的重要節點城市，半島城市群協調發展的新機制和新方向，對章丘未來的城市發展和城鎮化布局必將產生不可估量的作用和影響；二是濟南都市圈一體化發展對章丘的影響。目前，濟南都市圈范圍的合作與發展也面臨一些新的機遇，尤其是濟南與東部淄博、萊蕪等幾個城市的產業合作已步入實質性階段，章丘地處這種區域合作的主鏈條上，必將在參與跨區域合作的同時，為城鎮化的展開打開新的空間。endprint

1.2.2 濟南市的城市空間擴張和城鎮化體系安排的影響

2003年以來，濟南市一直按照“東拓、西進、南控、北跨、中疏”的空間戰略部署城市的發展與城鎮化布局，尤其是“東拓”與“西進”更是首先成為城市發展的主戰場。其中，城市空間向東擴展，將不僅形成東部新城和東部產業帶，也將直接促成濟南主城區與章丘市的無縫鏈接，使章丘更多融入到濟南市產業分工的大體系中，并分享到更多的城市化效應。這樣一種趨勢，將在促使章丘依托濟南實現自身跨越發展的同時，也使章丘市更多承擔起實現濟南跨越發展新的增長極和市域次中心的功能。

1.3 山東省關于城鎮化的總體部署和政策導向

隨著國家層面對新型城鎮化戰略的重新布局，山東省也針對城鎮化戰略的實施形成了更具體的部署安排。2009年，中共山東省委、山東省人民政府制定出臺了《關于大力推進新型城鎮化的意見》（魯發〔2009〕21號）；2013年初，山東省進一步制定頒布了《山東省城鎮化發展綱要（2012—2020年）》。這些關于山東區域城鎮化的總體安排，對縣域城鎮化的獨特意義、構成層次和實施路徑作了界定，直接構成了章丘市推進城鎮化戰略的政策背景。具體包括：

1.3.1 縣域城鎮化的意義和構成層次

2009年出臺的《關于大力推進新型城鎮化的意見》明確指出，構建科學的城鎮體系，必須在縣域層面上把握三個推進環節：一是加快發展縣域中心城市，大力發展縣級市和縣城，提升城市綜合承載能力，加快發展縣域經濟；二是大力培育中心鎮，把小城鎮作為統籌城鄉發展的重要節點，進一步提升小城鎮的綜合實力，提高其帶動周邊農村發展的能力；三是要推進新型農村社區建設，積極實施縣域村鎮體系規劃和土地利用總體規劃，以中心村為核心，以農村住房建設和危房改造為契機，推動農村社區建設全覆蓋，提高農村的基礎設施和公共服務水平。這些規定既闡述了縣域城鎮化在整個城鎮體系建設中的獨特意義，也明確了縣域城鎮化的分層，為章丘市城鎮化的展開指明了方向。

1.3.2 明確了推進縣域城鎮化的實施路徑

山東省《關于大力推進新型城鎮化的意見》強調，縣域城鎮化的展開應積極推進城鄉規劃、產業布局、基礎設施、生態環境、公共服務、組織建設“六個一體化”，促進城鄉統籌發展；應加快引導城市資金、技術、信息等要素向農村流動，鼓勵城市科技、教育、醫療等面向農民搞好服務，鼓勵城市企業投資建設現代農業，鼓勵城市勞動密集型和資源加工型產業向縣城和小城鎮轉移，鼓勵城市商貿、物流、金融、咨詢等服務業向農村延伸；應加強小城鎮基礎設施建設，完善服務功能，優化發展環境，把小城鎮建設成為區域性人口集聚中心、產業集聚中心、商品集散中心，促進工業向園區集中、農民向小城鎮集中、居住向社區集中。所有這些方面，都為章丘市城鎮化戰略的實施明確了方向，指出了現實的實施路徑，促進了市、鎮、村三級城鎮化布局的完善和整體城鎮化進程的加快。

2 章丘市推進縣域城鎮化的總體布局與創新實踐要點

2.1 總體定位：打造濟南跨越發展新的增長極和市域次中心

城鎮化總體定位是城鎮化全面展開的總的依據和出發點。城鎮化定位，一是需要對城市已有的賦存條件、推動城鎮化所面臨的競爭環境等做出分析，找出推動城鎮化的優勢條件以及城鎮化展開的優勢方向；二是需要對未來城鎮化的目標高度形成一個總的預測和設定。城鎮化總體定位最終要完成的是這樣一個任務：面對城市所賴以存在的城鎮化體系，為其尋找到合適的位置和作用鏈條，并為未來城鎮化的戰略突破尋找到合理的方向和擴展空間。因此，城鎮化定位所涉及的是一個城市與其賴以存在的城鎮化體系的關系問題，這種定位安排將構成城鎮化深入展開的基本依據和出發點。

章丘市從自身的賦存條件、發展環境以及所建立的城鎮化基礎出發，對未來的城鎮化發展作了如下定位安排：打造濟南跨越發展新的增長極和市域次中心。這主要是著眼于章丘在濟南市城鎮化體系中的獨特地位和作用，既強調了章丘市在濟南經濟社會發展大盤中作為城市發展新的增長極的地位，同時也從城鄉空間一體化布局的角度，突出了章丘作為市域次中心對濟南布局城鄉一體化發展的獨特價值和意義。這樣一種定位思路，不僅為章丘在更大區域空間上參與城鎮化分工、分享城鎮化成果明確了方向，也為扎實推進章丘的縣域城鎮化指明了戰略著力點和實施重點。

2.2 空間布局：推進全域城鎮化空間戰略

全域城鎮化既是一種新的城鎮化布局要求，更是當下推進城鎮化的一種全新視野和境界。全域城鎮化強調三個布局要點：一是空間布局，要兼顧城市與鄉村，形成對中心區、集鎮、鄉村的各個空間區域的一體化布局安排；二是產業布局，要兼顧農業和非農產業，形成一、二、三產互為支撐、共生共榮的產業一體化安排；三是人口布局，要兼顧城鎮人口和鄉村人口的利益平衡，使城鎮化不僅要惠及城市人口、城鎮化轉型人口，也要使留在鄉村的人口受益，全域城鎮化是面向全區域人口對城鎮化福利的一種平衡安排。總之，全域城鎮化首先是一種空間視野的拓展，是基于空間上對城鎮化的全域化審視所形成的城鎮化戰略安排。全域城鎮化從空間布局入手，進而就產業、人口的全域城鎮化做出系統安排，在此基礎上，形成科學合理、優勢互補、功能完善、城鄉協調的全域城鎮化體系建設。

章丘市作為濟南市縣域經濟最為發達的區域，不僅形成了良好的城鎮化基礎，而且作為濟南市推進新型城鎮化戰略的先行先試區，也積累了一些成熟的經驗和思路，這一切都為章丘市深入推進城鎮化戰略奠定了重要基礎。基于這些因素，章丘市明確提出了全域城鎮化的戰略布局要求，并進一步制定了“一主、一輔、四組團、多社區”的全域城鎮化空間布局規劃，以此來構架面向整個市域空間的多層級、全覆蓋、功能完善的城鎮空間體系。其中，“一主”即目前的市域主城區；“一輔”即刁鎮市域次中心（含辛寨、水寨）；“四組團”即文祖、曹范、垛莊組成的南部城鎮組團，普集、官莊組成的東部城鎮組團，繡惠、相公、寧家埠、白云湖組成的中部城鎮組團，高官寨、黃河組成的北部城鎮組團；“多社區”是指逐步推進新型社區建設，力爭到2015年建設新型社區85個以上，以此擴展和夯實城鎮化的基礎。進一步來說，章丘市推進全域城鎮化空間戰略，主要把握了三個關鍵點：endprint

2.2.1 突出中心城區的核心地位，打造全域城鎮化戰略增長極

縣域城鎮化的一般規律表明，縣域城鎮化的展開，一個首要的著力點就是打造和提升縣域主城區的城市功能，包括強化縣城作為經濟核心和戰略增長極的功能，提升縣城的文化、教育、休閑、社會管理功能，推動縣城的基礎設施建設和服務功能建設，為基本公共服務的城鄉一體化奠定基礎等。章丘市推進全域城鎮化，首先從提升中心城區綜合承載力和輻射帶動功能入手。他們的主要思路是，按照“整體規劃、分步實施、項目帶動、組團發展”的原則，高起點、高標準、高效率推進市中心商貿區、繡源河沿線片區等重點片區的綜合開發，力爭把縣域主城區打造成景觀美好、設施配套、功能完善、輻射力強的現代化中心城區。

2.2.2 加快培育壯大特色城鎮，打造全域城鎮化戰略樞紐

在縣域城鎮化空間體系中，小城鎮是連接縣城與廣大鄉村腹地的戰略樞紐，加快小城鎮功能建設，對于優化城鄉布局，形成以工促農、以城帶鄉和城鄉協調發展的總體格局具有至關重要的作用。章丘市建設特色城鎮的主要思路是，首先全力推動刁鎮作為全省“百鎮建設示范行動”示范鎮的建設，與此同時，進一步將官莊、高官寨、普集、文祖4個鎮培育成為章丘市級示范鎮，力爭用3—5年時間，把示范鎮建設成為產業發達、生態良好、景觀優美、功能完善的新型城鎮，使之成為連接城區、輻射農村的重要公共服務平臺和新的區域增長極。城鎮建設的具體方向將根據各自已有的發展基礎和文化特色，形成不同的特色城鎮建設方案。刁鎮將在加快工業強鎮建設的同時，推動其作為市域次中心的功能建設；其它城鎮將在加快產業提升、擴展綜合服務功能的同時，注重對地域文化的保護利用，提升城鎮建設文化內涵，打造城鎮建設新亮點。

2.2.3 穩步推進新型社區建設，擴展城鎮化的基礎平臺

新型社區建設是統籌城鄉發展的結合點和推進新型城鎮化的重要載體。2009年以來，章丘市已經高標準完成了48個新型農村社區的建設工作。今后幾年，章丘市將在充分尊重群眾意愿的前提下，加快城鎮駐地的村居改造整合；在城鎮規劃區外，利用城鄉土地增減掛鉤方式，積極穩妥推進新型農村社區建設。力爭在今后幾年建成85個設施配套、生態宜居、管理規范的新型社區，進一步擴展和夯實全域城鎮化的基礎平臺。

2.3 產業布局：推進產業結構優化調整，強化產業支撐作用

城鎮化與產業結構的變動密切相關，任何城鎮化過程都必然以產業結構的布局調整或轉型升級為基礎，同時，城鎮化又會形成進一步的產業轉型要求。就縣域城鎮化的推進來看，產業結構的轉型升級和布局調整，主要源自兩個方面的背景因素：一是中心城市產業轉移所帶來的產業轉型或布局調整要求；二是基于縣域城鎮體系的布局要求和城鄉一體化發展要求所形成的產業布局調整要求。在此，前一個因素是外促性因素，后一個因素則是由縣域城鎮化發展所產生的內生性要求，這兩個因素彼此交織、互為影響，共同促成了縣域層面的產業轉型和布局調整。章丘市是濟南工業基礎較好的縣域經濟體，近年來，基于承接濟南中心城區制造業的轉移要求，也由于城鎮化不斷擴展的形勢要求，章丘市的產業結構優化和布局調整不斷取得新進展，較好的支撐了縣域城鎮化的展開。具體來看，章丘市的產業布局調整主要是就兩個空間層次作了布局安排：

2.3.1 縣域總體產業布局，以打造現代制造業基地和特色旅游文化服務體系為目標

章丘市從縣域經濟發展的階段性特征入手，強調未來的產業結構調整應該以推進經濟的持續增長為目的，同時通過大量發展服務業和勞動密集型制造業，創造更充分的就業崗位，使產業結構調整在促成經濟持續增長的同時，為城鎮化、尤其是農業人口的城鎮化轉移打開空間。具體考慮了三個方向：一是要從自身的優勢出發，發展適宜于本地的產業，充分利用本地豐富的資源，如泉水、礦產和文化等，發展具有章丘特色的產業；二是要充分考慮與濟南的關系，既要承接濟南的擴散效應，也要注意與濟南實現錯位發展；三是要跳出與濟南的關系，將章丘的產業發展放在全球化和中國經濟結構調整的大背景下去看，努力抓住下一輪經濟發展的機遇，為章丘未來的產業轉型升級拓展空間。基于這些考慮，章丘市關于未來的產業布局是，推進先進制造業、勞動密集型制造業和服務業同步發展，努力打造環渤海灣的“現代制造業基地”和“區域性消費品制造中心”，同時，以地方特色旅游文化為基礎，打造以“百脈文化中心”為核心的旅游文化產業體系。

2.3.2 鎮域產業布局，重在因地制宜推進產業布局優化和產業集聚發展

關于鎮域層面的產業發展，章丘市主要強調了兩個方面的布局要求：①因地制宜，推進產業布局優化。根據各鄉鎮的地理區位、資源稟賦、歷史沿革、經濟基礎等條件，堅持宜工則工、宜農則農、宜游則游、宜商則商，大力發展各具特色的鎮域經濟。具體又分為四種情況：一是刁鎮要立足市域次中心的定位，著力加快化工產業園建設，在做大做強工業經濟上實現新突破，保持在全省“十強鎮”領先位置；二是官莊、普集、繡惠、相公等鎮要發揮工業基礎優勢，進一步優化生產要素配置，破解瓶頸制約，保持經濟發展的良好勢頭；三是垛莊、白云湖、曹范、文祖等鎮要利用豐富的旅游資源，把特色旅游擺到產業發展的優先位置，帶動城鎮建設快速發展；四是高官寨、黃河、水寨、辛寨、寧家埠等鎮要依托技術創新，大力推進規模化經營，加快發展現代農業。基于上述布局調整，力求培育和形成一批工業主導型、休閑旅游型、現代農業型城鎮，實現鎮域產業的布局優化。②加快鎮域產業集聚發展。按照工業向園區集中、人口向城鎮集中、居住向社區集中、土地向大戶集中的原則，積極推動城鎮建設與產業園區的同步規劃、同步建設，使產業園區成為推進城鎮化的重要載體。一方面，要加快工業向園區的集聚，打造產城一體、融合發展、集約集聚的產業新城、城市新區；另一方面，要以建設省級現代農業示范區為龍頭，按照“一園三區三帶”發展格局，加快現代農業示范園建設，大力扶持聯戶經營、專業大戶、家庭農場等經營模式發展，提升現代農業發展水平。endprint

2.4 城鎮功能布局：推進基礎設施和基本公共服務城鄉一體化

城鎮化的一個重要方面是按照城鄉一體化的設計原則，加快基礎設施和基本公共服務向農村的延伸。近年來，章丘市以村級公路網化工程、“三氣”下鄉工程、文化下鄉工程等為突破口，全力推動基礎設施和基本公共服務的城鄉一體化建設，收到了顯著成效。

2.4.1 村級公路網化工程

目前，章丘市村級公路網化工程已基本完成，該工程旨在暢通主干路，提升通村路，延伸斷頭路，完善連接路。隨著工程的完工，將進一步構筑起結構合理、功能完善的農村公路網絡，使城鄉一體的道路交通體系建設獲得新的突破。

2.4.2 “三氣”進村工程

2009年，為推動城鄉協調發展，章丘市實施了液化氣、暖氣、天然氣進村工程。章丘公用事業部門率先啟動了“暖氣進村”工程，建設鄉鎮熱源廠，讓住進樓房的農民享受城市待遇；同時，章丘市在原有三個液化氣站的基礎上，新增投資建設、收購了兩個新的氣站，實現了液化氣對章丘農村的全覆蓋。2013年，旨在推動天然氣“城鄉一體化”的“天然氣通鄉鎮進社區”工程也已全面展開。目前，9條延伸鎮街的天然氣支線管網建設已全面展開，該工程可將清潔能源輸送到鎮街駐地和新農村社區，兩年內將延伸到章丘市18個街鎮，這將為社區居民生活帶來方便的同時，借助天然氣“城鄉一體化”構架的形成，進一步加快城鄉一體化的發展進程。

2.4.3 文化下鄉工程

文化一體化發展是推進城鄉一體化進程的深層根基。近年來，章丘市不斷加大資金投入，積極建設完善市、鎮、村三級公共文化服務網絡。目前，市級已建有文化館、圖書館、文化中心等一批常年免費對外開放的公共文化設施，鎮、街道建有14處綜合文化站，農村建有678處村級文化大院，為群眾文化活動開展提供了平臺。面向基層的文化活動組織也做得有聲有色，目前，200余支特色文藝團隊、莊戶劇團和5000余人的基層文藝骨干，已成為群眾文化活動的中堅力量。與此同時，章丘還在每周五、六晚上，邀請濟南市雜技團、曲藝團、京劇院、歌舞劇院、兒童藝術劇院、呂劇院等六大院團到該市文化中心的百脈劇場演出，極大地豐富了基層文化生活，推動了城鄉文化一體化進程。

2.5 政策配套：加大政策扶持力度，為城鎮化提供制度保障

城鎮化的展開，是一項綜合性很強的工作，涉及到戶籍管理、就業保障、教育衛生、社保保障、行政區劃、財政體制和資源配置等一整套制度的建設和完善。在這一方面，章丘市積極探索，加大政策扶持，較好地推進了城鎮化的又好又快發展。

2.5.1 加大資金扶持力度

一直以來，章丘市都十分注重從各個層面對城鎮化的實施給予資金方面的扶持。2013年以來，章丘市進一步加大了財政扶持力度，決定每年財政拿出1億元，設立新型城鎮化發展專項資金，集中扶持小城鎮建設和新型社區建設。對確定的4個章丘市級示范鎮，每年分別給予300萬元的補助資金，各鎮也將按不低于1：1的比例進行配套。同時采取以獎代補方式，對列入小城鎮重點項目數據庫并驗收合格的城鄉規劃、基礎設施項目給予適當補助。

2.5.2 深化土地管理制度改革

章丘市提出，今后一段時期，將通過土地綜合整治、增減掛鉤節余的用地指標和存量用地挖潛節約的土地，優先保障城鎮發展建設需要。為此，章丘市進一步調整了相關資金補助制度。一是提高了土地增減掛鉤補助資金標準，對2013年以后新增土地增減掛鉤項目節約出的建設用地指標，補助資金調整為30萬元/畝，較過去20萬元/畝補助標準有較大提高；二是對資金補助方式作了調整，補助資金按照安置房建設、舊村拆遷及土地復墾進度，按5：3：2的比例分期分批撥付。這些制度上的調整，都是推進城鎮化進程的重要支撐。

2.5.3 深化戶籍管理制度改革

進一步放寬農民進城鎮落戶條件，實行以合法固定住所、穩定的職業為基本條件的戶口遷移制度，推動農村剩余勞動力向小城鎮轉移。凡在中心城區及建制鎮經商、辦企業、在用人單位工作，有合法穩定住所，且達到一定居住或工作年限的，其本人及其配偶和未婚子女，可在當地申請落戶。在中心城區及建制鎮所在地購買商品住房或通過合法途徑擁有住房并實際居住的，其本人及其配偶和未婚子女，也可在當地申請落戶。放寬農民工戶口遷入條件，在小城鎮有固定住所并實際居住，有經濟保障和生活來源的農民工，可憑勞動合同手續申請落戶。

3 結論

3.1 縣域城鎮化是國家城鎮化戰略全面展開的基石和落腳點

新型城鎮化的展開涉及到各種空間關系和要素關系的調整，所有要素關系的調整，最終都要落腳到縣域城鎮化的層面上。首先，從空間關系上看，縣域城鎮化是構成國家城鎮化體系的基石。改革開放以后，中國的城市化基本上是在“小城鎮、大戰略”和大城市帶戰略兩種思路的交替影響中展開。從最近一個時期中央的部署要求來看，按照統籌城鄉、以大帶小的原則，促進大中小城市和小城鎮協調發展，是現階段中國新型城鎮化道路的基本選擇。基于這樣的城鎮化架構，可進一步將城鎮化空間劃分為縱向的三個層級，即城市、縣域城鎮和鄉村腹地。顯然，在這三個層級中，城市是城鎮化的主導，縣域城鎮是城鎮化的樞紐和重要節點，由縣域城鎮與鄉村腹地組成的縣域城鎮化體系，則是構成國家城鎮化體系的基石。其次，從城鎮化的要素關系和作用機制來看，縣域城鎮化是國家實施城鎮化戰略的最終落腳點。新型城鎮化涉及到土地利用、產業、城市功能、公共服務、人口等多種要素的轉型與重構。目前中國推進新型城鎮化，以促進要素在大中小城市和小城鎮之間的合理分布、推進公共物品在城鄉之間的均等化分配為準則，但從最終目的來看，新型城鎮化是要借助城鄉一體化發展，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉共同繁榮的新型城鄉關系。這樣一種目標安排，必然要求上述城市化要素的調整與轉型，最終都要以農村、農業、農民的非農化轉型為目標，這種轉型的最終集結點就是縣域城鎮化的展開，也就是說，縣域城鎮化是國家實施城鎮化戰略的最終落腳點。endprint

3.2 縣域城鎮化涉及到三大空間層次、四個要素轉型系統

城鎮化的展開涉及到不同的空間區域，不同區域空間的城鎮化所涉及的空間構架和空間組織要點將有所不同。從縣域城鎮化的空間組織來看，主要涉及到三大空間層次，即縣域城鎮化是以縣城為戰略增長極、以鄉鎮駐地及具備一定規模的產業園區為樞紐、以中心村為節點的組織有序的完整體系。就要素形態來看，縣域城鎮化主要涉及到四個要素系統的轉型，即土地利用轉型、產業轉型、社會管理與服務轉型、人口轉型。四大要素的轉型彼此影響、互為支撐，縣域空間則是支持各個要素系統實現轉型的空間載體。所以，縣域城鎮化是依托三大空間單元，實現四大要素互動轉型的社會變遷過程。從縣域城鎮化的進程和結果來看，必須首先開啟和推動縣城、鄉鎮駐地、園區的轉型發展，以此為推動更大范圍的縣域城鎮化提供物質條件。但從縣域城鎮化的最終目的來看，以中心村或新型農村社區建設為紐帶，推動城鎮化向鄉村腹地擴展，促使產業、生產方式和生活方式在更大縣域空間上獲得轉型，從而在更大程度上實現人對城市化福利的均衡占有，這才是縣域城鎮化的最終方向和目的。

3.3 縣域城鎮化要重視處理城鎮化與工業化及農業現代化的關系

城鎮化的展開，始終有一個把握和處理工業化與城鎮化關系的問題。從大的歷史過程來看，工業化是城鎮化的前提和助推力量。但是，中國的城鎮化走到今天，作為縣域層面的城鎮化實踐，更現實的選擇是要處理好城鎮化與工業化及農業現代化的關系。也就是說，當代中國的縣域城鎮化不可能將農業排斥在外，相反，農業現代化是構成縣域城鎮化的又一重要產業支點，如何使新型工業化、農業現代化與當下的城鎮化進程相融合，使之成為推動城鎮化實現新突破的助推力量，這將是需要在理論和實踐層面上進一步做出探討的問題。從章丘的實踐來看，依托工業化和農業現代化來推動產業布局優化、拓展城鎮化的發展空間，是縣域城鎮化發展的新的方向和戰略實施要點，必須找準城鎮化與工業化和農業現代化的結合點，加快縣城和中心鎮的產業轉型與更新，推動城鎮化實現新的突破和發展。

3.4 縣域城鎮化必須形成更有針對性的人口城鎮化配套改革，引導健康有序的人口城鎮化轉型

隨著城鎮化的深入展開，中央關于推進城鎮化戰略的目標指向越來越明確，以人為本、讓城鎮化造福于人民，成為當前推動城鎮化戰略的最高原則和目標。但是，如何才能使城鎮化真正造福于人民、實現以人為本的城鎮化？章丘的實踐表明，在縣域城鎮化層面上，把握三個關鍵點十分重要：一要切實解決好農業人口轉入城鎮以后的就業和謀生問題。就產業儲備和經濟總量來看，與城市相比，縣域層面上吸納勞動力就業的能力一直較為薄弱，解決農業人口轉入城鎮以后的就業和謀生問題始終是一個難題。很明顯，人口向城鎮集中是人口城鎮化的標志，但人口轉型更為關鍵的一點，是要解決進城農民的生產方式和生活方式的轉型。為此，一方面是需要加快產業培育和就業崗位的儲備，并需要就農民進城就業形成擇業方向和政策上的引導；同時，也要注意就人口城鎮化做出科學的評估和總量控制，避免急功近利的城鎮化導向。二要妥善處理好農村人口轉入城鎮以后原有承包地、宅基地的合理流轉問題。只有真正堅持以人為本，形成合理可行的土地流轉機制，才能解除人們的后顧之憂，使人口城鎮化沿著健康有序的制度軌道展開。這一點在縣域層面上尤其具有重要意義。三是加快推進公共資源配置的城鄉一體化進程。必須在土地利用、產業與人口這三方面實現城鎮化轉型的同時，實現基礎設施建設、公共設施與服務配套的（下轉73頁）（上接35頁）同步改善，尤其是應該著力突破和解決中心村的設施和服務配套問題，這是加快推進公共資源配置一體化的關鍵所在。

總之，目前國家城鎮化正步入新一輪的戰略布局和政策推動階段。縣域城鎮化作為國家城鎮化的基礎系統，必然面臨新的難題，需要就城鎮化的深入實施做出新的探索和實踐。在此，完整把握縣域城鎮化的空間構架和要素層次，從城鎮化、工業化和農業現代化的互動關系入手，加快產業布局優化；從統籌政策安排入手，加快人口的城鎮化轉型；以及面向鄉鎮、中心村，加快推進基礎設施、公共服務設施以及相關服務的配套建設，是當前推進縣域城鎮化的關鍵，它們同時也構成了縣域城鎮化的戰略突破口和實施重點。

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責任編輯：蔣亞林endprint