從臺州實(shí)踐看治理背景下的行政審批深度改革

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[摘 要]黨的十八屆三中全會(huì)《決定》提出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”本文從治理理論出發(fā)，結(jié)合浙江省臺州市的探索實(shí)踐，就政府治理的現(xiàn)實(shí)問題，特別是行政審批和服務(wù)方面存在的問題，展開深入的分析和研究。

[關(guān)鍵詞]治理；改革；創(chuàng)新；標(biāo)準(zhǔn)化

[中圖分類號] D630 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009-928X（2014）11-0029-03

黨的十八屆三中全會(huì)《決定》提出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”在這里，國家的治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，是指國家治理體系實(shí)現(xiàn)制度化、科學(xué)化、規(guī)范化、程序化。國家治理的理想狀態(tài)是善治。從治理的對象和客體而言，包括了政府本身的治理，行政審批是其重要內(nèi)容。近十多年來，浙江省臺州市在行政審批和服務(wù)方面進(jìn)行了深度的改革，從創(chuàng)造“全程辦事代理”、全面打造“基層便民服務(wù)中心全覆蓋”，到建立“權(quán)力清單”制度、完善行政審批和服務(wù)的“標(biāo)準(zhǔn)化”，充分體現(xiàn)了治理的制度化、規(guī)范化和程序化，也充分展現(xiàn)了治理方式的多樣性和合作性以及治理結(jié)果的有效性。

一、“代理制”和“全覆蓋”

臺州市的行政審批改革，從“全程代理制”開始，隨后“全覆蓋”地建設(shè)基層便民服務(wù)中心。

（一）首創(chuàng)“代理制”。針對行政審批服務(wù)中心的授權(quán)不充分、老百姓辦事不夠方便的情況，2001年2月，臺州市玉環(huán)縣龍溪鄉(xiāng)將鄉(xiāng)政府主要服務(wù)職能集中在一個(gè)窗口，明確了代理辦事項(xiàng)目、整合了服務(wù)內(nèi)容、簡化了審批程序，具體辦事流程就由窗口和職能科室銜接，經(jīng)過受理、承辦、回復(fù)等若干環(huán)節(jié)，為辦事申請人全過程代理服務(wù)。這在全國首創(chuàng)了全程辦事代理制，簡稱“代理制”。隨后，臺州市在服務(wù)內(nèi)容、方式、范疇、體系、成效等方面進(jìn)一步深化，提出了“全方位授權(quán)打造陽光政府、全程辦事打造法治政府、全面服務(wù)打造服務(wù)型政府”。

一是全位授權(quán)。通過機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職能整合，明確各職能辦公室不再直接受理群眾辦事項(xiàng)目，全部審批和服務(wù)項(xiàng)目授權(quán)到全程辦事服務(wù)中心窗口，由窗口人員直接面對群眾受理。公開審批服務(wù)申報(bào)材料、辦理流程、責(zé)任科室、承諾時(shí)限等，實(shí)現(xiàn)審批內(nèi)容公開、辦理程序規(guī)范、辦事責(zé)任明確、社會(huì)監(jiān)督有力。

二是全程辦事。實(shí)行“窗口受理、內(nèi)部分辦、窗口反饋”的服務(wù)模式，服務(wù)窗口受理群眾申請后，能直接辦理的在窗口直接辦理；不能直接辦理的，窗口確定該事項(xiàng)的全程承辦人，由全程承辦人代表辦事申請人負(fù)責(zé)全過程辦理。代理辦事完畢，全程承辦人復(fù)核簽字后交回窗口，再由窗口將辦理結(jié)果通知申請人。減少辦事環(huán)節(jié)，做到依法高效規(guī)范辦事。

三是全面服務(wù)。樹立大服務(wù)理念，拓展服務(wù)領(lǐng)域，將與民生相關(guān)的事項(xiàng)全部納入服務(wù)體系。全程辦事服務(wù)中心不僅提供各項(xiàng)辦事服務(wù)，還要為農(nóng)村各類矛盾糾紛調(diào)解、信訪等提供服務(wù)。機(jī)關(guān)工作人員在做好為窗口提供支撐服務(wù)同時(shí)，必須深入各村了解民情、掌握民意、解決民憂，真正做到“群眾動(dòng)嘴、干部跑腿”。

（二）“全覆蓋”：便民服務(wù)的模式創(chuàng)新。服務(wù)型政府建設(shè)不僅要從根本上改變傳統(tǒng)的政府治理觀念，更需要不斷推進(jìn)制度建設(shè)與制度創(chuàng)新。全面推進(jìn)“基層便民服務(wù)中心”建設(shè)，是臺州市順應(yīng)時(shí)代要求、滿足群眾需要的改革創(chuàng)新工程，也是浙江從實(shí)際出發(fā)，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的一項(xiàng)重大舉措。臺州市走在了浙江前列。臺州市目前共有5190個(gè)行政村，在2011年10月實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村居便民服務(wù)中心的全覆蓋。目前不僅“代理制”建立到村級，而且所有的服務(wù)項(xiàng)目整體“下沉”到村級，實(shí)現(xiàn)授權(quán)的“零保留”、流程的“零障礙”、受理的“零拒絕”、對象的“零差別”、事項(xiàng)的“零積壓”，實(shí)現(xiàn)了“無縫銜接”。一是建立了三級之間聯(lián)動(dòng)服務(wù)對接，二是加強(qiáng)了中心與部門審批項(xiàng)目對接，三是加強(qiáng)了站所與便民服務(wù)體對接，四是加強(qiáng)了重大項(xiàng)目辦理的對接。

二、“權(quán)力清單”和“標(biāo)準(zhǔn)化”

（一）“權(quán)力清單”：權(quán)力的制約和監(jiān)督。“簡政放權(quán)”是當(dāng)前行政審批制度深度改革中的重要方面。“權(quán)力清單”是實(shí)現(xiàn)“簡政放權(quán)”的重要舉措。從2014年3月開始，臺州市進(jìn)一步完善“權(quán)力清單”，將原來實(shí)施權(quán)力清單制度的46個(gè)市級部門擴(kuò)展到49個(gè)，清理層級從市縣延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級。目前，市直49個(gè)部門共上報(bào)權(quán)力事項(xiàng)8375項(xiàng)，經(jīng)市權(quán)清辦審核確認(rèn)，將1679項(xiàng)納入常用權(quán)力清單進(jìn)行管理，作為部門日常行使行政權(quán)力的依據(jù)，813項(xiàng)行政權(quán)力取消下放，剩余的5883項(xiàng)作為非常用權(quán)力進(jìn)行嚴(yán)管，實(shí)行“一事一審一授權(quán)”。

臺州市在堅(jiān)持依法行政的前提下，按照轉(zhuǎn)變職能的要求，通過“減、并、轉(zhuǎn)、放、存”等多種方式把行政權(quán)力大幅度精減下來，促進(jìn)部門轉(zhuǎn)變工作方式，倒逼權(quán)力流程再造，實(shí)行規(guī)范用權(quán)、陽光用權(quán)。目前政府性投資項(xiàng)目合并審批環(huán)節(jié)5項(xiàng)，減少前置審批8項(xiàng)，房建類項(xiàng)目審批全流程時(shí)間由386日提速到186日；市級有727項(xiàng)行政審批事項(xiàng)辦結(jié)承諾時(shí)間也大大縮短。

（二）“標(biāo)準(zhǔn)化”：審批的制度化和規(guī)范化。“標(biāo)準(zhǔn)化”是治理制度化和規(guī)范化的體現(xiàn)。臺州市的行政審批服務(wù)“標(biāo)準(zhǔn)化”為浙江省樹立了一個(gè)標(biāo)桿。這場改革始于2010年的寧波市，稍后，上海、安徽、江西等地亦陸續(xù)推進(jìn)行政審批的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)進(jìn)程。臺州市以“審批最快、服務(wù)最優(yōu)”為目標(biāo)，深入推進(jìn)行政審批制度改革。臺州市實(shí)施行政審批改革的標(biāo)準(zhǔn)化治理措施主要有：一是權(quán)力要素標(biāo)準(zhǔn)化。這是對“權(quán)力清單”的進(jìn)一步的、具體的規(guī)范。其基本要素為：事項(xiàng)名稱、事項(xiàng)編碼、事項(xiàng)性質(zhì)、設(shè)定依據(jù)、適用區(qū)域、適用的申請主體、法定實(shí)施主體、實(shí)際實(shí)施主體、項(xiàng)目生效及失效時(shí)間、重要說明及注意事項(xiàng)等。二是審批流程標(biāo)準(zhǔn)化。在法定界定的基本程序基礎(chǔ)上，積極推動(dòng)審批職能歸并，并充分授權(quán)，推廣“一審一核”和“即審即辦”，實(shí)現(xiàn)最短審批流程。三是裁量準(zhǔn)則標(biāo)準(zhǔn)化。按照“便民、精簡”的要求，主動(dòng)清理審批條件和內(nèi)部裁量依據(jù)，取消無法律依據(jù)的審批條件，減少申報(bào)材料。四是服務(wù)方式標(biāo)準(zhǔn)化。包括公開審批服務(wù)信息；健全服務(wù)制度；開展網(wǎng)上審批服務(wù)。將全部審批事項(xiàng)統(tǒng)一納入政務(wù)平臺規(guī)范運(yùn)行。把標(biāo)準(zhǔn)化處理后的行政審批具體要件、流程予以固化，實(shí)施網(wǎng)上申報(bào)、受理和審批辦理等。五是操作文本標(biāo)準(zhǔn)化。行政審批標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)要根據(jù)行政權(quán)力規(guī)范化工作要求，結(jié)合規(guī)范自由裁量權(quán)的工作安排同步推進(jìn)。每個(gè)保留的行政許可和行政審批事項(xiàng)要制作一份詳盡的標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范文本，以電子文檔和書面形式，由市審改辦會(huì)同審核，報(bào)經(jīng)市政府批準(zhǔn)后，各責(zé)任單位印制后，統(tǒng)一向社會(huì)發(fā)布并施行。

與此同時(shí)，臺州市推出“1+7”組合模式，即在行政審批標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)實(shí)施方案基礎(chǔ)上，再出臺7項(xiàng)重大措施，包括關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化服務(wù)發(fā)展環(huán)境的意見、實(shí)施商事登記推動(dòng)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見、政府投資項(xiàng)目聯(lián)合審批辦法、企業(yè)投資項(xiàng)目聯(lián)合審批辦法、《行政審批中介機(jī)構(gòu)服務(wù)管理辦法、網(wǎng)上行政審批實(shí)施辦法和建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制實(shí)行工業(yè)企業(yè)投資項(xiàng)目提速審批的實(shí)施意見等7個(gè)政策文件，其主要內(nèi)容是關(guān)于行政審批的實(shí)體性、程序性、時(shí)限性等改革創(chuàng)新的做法和要求。

臺州市實(shí)施“標(biāo)準(zhǔn)化”后，市級48個(gè)相關(guān)單位766項(xiàng)行政許可和非許可項(xiàng)目中，有727個(gè)項(xiàng)目的承諾辦理時(shí)限達(dá)到浙江省內(nèi)最短，最短比例達(dá)到94.9%。

行政審批的“標(biāo)準(zhǔn)化”充分體現(xiàn)了治理的“制度化、規(guī)范化、程序化”，也充分展現(xiàn)了治理方式的多樣性和有效性。行政審批標(biāo)準(zhǔn)化是一項(xiàng)將先進(jìn)行政管理方式和標(biāo)準(zhǔn)化理念引入行政審批流程的改革創(chuàng)新。

三、總結(jié)與啟示

在治理的背景下，臺州市在行政審批改革方面，從“全覆蓋”到“標(biāo)準(zhǔn)化”，其中包含著基層便民服務(wù)中心的“代理制”和“權(quán)力清單”，逐步深入，善于創(chuàng)新，深度改革，成效顯著，值得很好地分析和總結(jié)。

（一）“全程代理制”的首創(chuàng)，打造了服務(wù)的“無縫隙政府”。“代理制”圍繞公民的需要，在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)為申請人無償提供全過程、全方位的代理服務(wù)，適應(yīng)了市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，減少了服務(wù)時(shí)間和服務(wù)環(huán)節(jié)，大大方便了老百姓辦事。實(shí)現(xiàn)了便民、高效、優(yōu)質(zhì)之目的，以連貫性、一致性和整體性的服務(wù)較靈活地滿足了公民個(gè)性化和多樣性的需求。最大限度地體現(xiàn)了“無縫隙政府”。

“代理制”做到了“群眾動(dòng)嘴、干部跑腿”，拉近了干部與群眾之間的距離。許多基層黨員干部通過一些具體的為民辦事細(xì)節(jié)，避免了“小事久拖積大患”現(xiàn)象的發(fā)生，有效化解了群眾因未及時(shí)辦理而產(chǎn)生的積怨。

“代理制”獲得了群眾的認(rèn)可，贏得了群眾的信任。隨著“全程辦事代理制”，不斷完善，辦事從以前的“群眾跑”變成了現(xiàn)在的“干部跑”，從以前的“多次辦”變成了現(xiàn)在的“一次辦”，實(shí)現(xiàn)了“把方便讓給群眾，把麻煩留給干部”，廣大人民群眾非常支持、歡迎和高興。

（二）基層便民服務(wù)中心的“全覆蓋”，方便了基層群眾。社會(huì)管理的重點(diǎn)在基層，難點(diǎn)也在基層，基層便民服務(wù)中心建設(shè)，把行政管理、行政審批、行政服務(wù)延伸到基層，完善了基層社會(huì)管理和服務(wù)體系，創(chuàng)新社會(huì)管理方式的基本思路，主要是更新社會(huì)管理理念，堅(jiān)持以人為本、服務(wù)為先。

“全覆蓋”實(shí)行的“一站式”辦公和“一條龍”服務(wù)，把服務(wù)平臺，搭在基層的農(nóng)村、居民點(diǎn)，政府在農(nóng)民和居民的家門口開展“零距離”服務(wù)、“零障礙”辦事，這比之于“全程辦事代理”，解決了空間和時(shí)間距離帶來的問題，克服了眾多代辦員的“單打獨(dú)斗”，從而降低了辦事成本。“全覆蓋”通過業(yè)務(wù)流程再造，進(jìn)一步理順各審批單位之間的關(guān)系，達(dá)到了簡化審批程序的目的，并運(yùn)用“聯(lián)合審批”將以前的“串聯(lián)式審批”，改為“并聯(lián)審批”，審批時(shí)限有了很大縮短。“全覆蓋”服務(wù)重心下沉，基層干部要堅(jiān)守一線，下基層接地氣，同群眾打成一片，改變了機(jī)關(guān)作風(fēng)。改變了過去“給單位能帶來利益的你爭我奪，對純服務(wù)性的審批項(xiàng)目，推來推去”。以前搭車收費(fèi)、亂收費(fèi)的問題比較嚴(yán)重，吃、拿、卡、要等為政不廉現(xiàn)象比較常見，現(xiàn)在從源頭上得到有效治理，增進(jìn)了群眾的信任。這樣，思想上更加尊重群眾、感情上要更加貼近群眾、行動(dòng)上更加深入群眾，主動(dòng)幫助群眾辦實(shí)事、解難題。可以說是一項(xiàng)實(shí)實(shí)在在的親民、利民、便民、惠民的“民心工程”。

（三）建立“權(quán)力清單”制度，可以“把權(quán)力關(guān)在籠子里”。建立“權(quán)力清單”制度，提高了政府行政效率。通過“減、并、轉(zhuǎn)、放、存”等多種方式把行政權(quán)力大幅度精減下來，以行政廢止了數(shù)以百十計(jì)的行政審批事項(xiàng)和條件，也在條件設(shè)置上加大對經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級、淘汰落后產(chǎn)能方面的考量力度，體現(xiàn)了有所為、有所不為的有限政府理念，使“全程辦事代理”和“全覆蓋”的基層服務(wù)能夠“輕裝上陣”。

建立“權(quán)力清單”制度，有助于群眾的監(jiān)督。讓人民來制定權(quán)力清單，特別是各級地方政府的權(quán)力清單，在制定時(shí)一定要讓群眾參與，并由法律授權(quán)，向社會(huì)公開，不僅體現(xiàn)人民意志和民主化，也可以極大地增加透明度。公開化和透明化是防止權(quán)力暗箱操作的前提。有了“權(quán)力清單”，群眾就可以立刻查到與相關(guān)部門對應(yīng)的職責(zé)權(quán)限，以及有無權(quán)限，這樣，就無形中形成了一種職能部門之外的、全程監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行的力量。

建立“權(quán)力清單”制度，是反腐倡廉的重要基礎(chǔ)性工程，能有效地遏制腐敗。遏制權(quán)力放縱的重點(diǎn)應(yīng)該是限權(quán)，建立“權(quán)力清單”制度，明確了政府該做什么、不該做什么，能夠有效地建立透明政府，政府及其工作人員，能夠按章行事，不敢胡作非為。

（四）審批“標(biāo)準(zhǔn)化”建設(shè)是政府“治理”的創(chuàng)新，行政審批“標(biāo)準(zhǔn)化”是規(guī)范行政權(quán)力審批和服務(wù)方式的有力舉措。臺州市的“標(biāo)準(zhǔn)化”建設(shè)，提供了一個(gè)可供借鑒的樣本。臺州市的行政審批“標(biāo)準(zhǔn)化”，規(guī)定了“權(quán)力要素的標(biāo)準(zhǔn)化”、“審批流程的標(biāo)準(zhǔn)化”、“裁量準(zhǔn)則的標(biāo)準(zhǔn)化”、“服務(wù)方式的標(biāo)準(zhǔn)化”、“操作文本的標(biāo)準(zhǔn)化”等幾個(gè)方面，非常細(xì)化，顯得很完整、系統(tǒng)、細(xì)致、規(guī)范、嚴(yán)密和科學(xué)，并且有其它配套措施，一環(huán)扣一環(huán)，形成組合力量，審批服務(wù)速度整體全省最短，行政效率和透明度很高。

“標(biāo)準(zhǔn)化”建設(shè)，是“治理現(xiàn)代化、制度化、規(guī)范化”的體現(xiàn)。在缺乏標(biāo)準(zhǔn)化的前提下，行政審批的主觀性、隨意性、變動(dòng)性大，行政審批過程存在較多的徇私情、設(shè)關(guān)卡的現(xiàn)象，存在各種“潛規(guī)則”，嚴(yán)重?fù)p害行政審批服務(wù)的穩(wěn)定性和規(guī)范性。行政審批標(biāo)準(zhǔn)化有力地規(guī)范了行政審批權(quán)力。“標(biāo)準(zhǔn)化”建設(shè)，打造“善治”政府發(fā)揮了重要作用。這項(xiàng)改革試圖“不留一個(gè)死角”、“不留空白點(diǎn)”，通過對行政審批的各項(xiàng)條件進(jìn)行細(xì)化、梳理、公示，一方面壓縮了尋租的空間和可能性，另一方面減少了公眾與政府部門之間的信息不對稱，有力地推動(dòng)了透明政府、法治政府、責(zé)任政府、有限政府、服務(wù)政府和效能政府的建設(shè)。

作者系浙江臺州市委黨校行政管理教研室主任、副教授

責(zé)任編輯：卞吉賦