誰在監管15萬家中國國企

滑璇

據北京師范大學中國企業家犯罪預防研究中心發布的《2013中國企業家犯罪報告》，在2013年，共有133名國有企業高管因與工作相關的事務被公訴或宣判，共涉及19項刑法罪名。頻率最高的三項為：受賄罪56人次， 貪污罪39人次，挪用公款罪22人次，三項共占國企高管觸犯罪名總數的66.9%。所涉其余罪名按涉及人數依次為：私分國有資產罪，巨額財產來源不明罪，職務侵占罪，行賄罪和詐騙罪等。19項罪名中，逾1/3與“貪”“腐”相關。

巨大的反腐成果引來更多疑惑：如此多的國企高管“犯案”，國企的監管體制到底是怎樣進行的？或許已經到了重新審視這一體制是否有效的時候了。

國資委：并不全方位覆蓋所有國企

中國國企共有多少家？《中國新聞周刊》從相關部門得到的數據為：共15萬余家。

按履行出資人職責的部門不同，國企可以分為由國務院國有資產監督管理委員會（以下簡稱國資委）履行出資人職能、監管職責的企業；由中央匯金投資有限責任公司（以下簡稱中央匯金）代表國家財政部履行出資人職責的金融類企業，如四大商業銀行；由國務院履行出資人職責的單列企業，如中國出版集團、中國煙草總公司、中國鐵路總公司等；以及由地方國資委履行出資人職責的企業。其中，前三種情況的國企，多被稱為“央企”。

而按照國有資產在企業中所占的比例，還可劃分為：國有獨資公司，國有控股公司，國有參股公司，以及特殊法人企業——由政府全額出資并明確其法人地位，由國家通過專門的法規和政策規范，被賦予強制性社會公共目標、不受公司法規范的企業。如城市公交、城市綠化等。這類企業需要由公共財政給予補貼才能維持其正常運行。

復雜的企業類型，直接導致了監管制度的多樣化?！皣Y委的監管并非全方位覆蓋所有國企，有些職責也并不是絕對的?！敝袊髽I改革與發展研究會副會長周放生對《中國新聞周刊》說。

以央企為例，國務院國資委直接監管的113家央企中，前54家為副部級企業，其“一把手”的任免由中組部直接負責，國資委僅參與提名并協助考察。這54家央企二把手以下、總會計師以上的高管人事安排，則由國資委的企業領導人員管理一局專門負責；后59家央企的高管任免，全部由國資委企干二局負責。

國務院國資委研究中心競爭力研究部部長許保利介紹，央企這種人事權力兩分法主要來自“歷史沿革”。前54家企業，有的成立之初便由副部級政府官員擔任老總，企業級別從成立就比較高，如1982年成立的中國海洋石油總公司，首任總經理是時任石油工業部副部長秦文彩；另一些，雖然成立時級別不高，但后來又有曾擔任過副部級職務的人員出任總經理，因人漲級，便延續下來，如1998年國務院機構改革后，電力工業部、煤炭工業部、冶金工業部等行業主管部門被撤銷，一批“失業”的副部級領導成了原部委下屬的國企老總，這些企業便隨之升格。副部級干部由中央直管的性質，導致這些企業日后一把手的任免也由中組部負責，慢慢就形成了傳統。

此外，由中央匯金、財政部履行出資人職責的國有金融企業，由國務院履行出資人職責的煙草總公司、中鐵總公司等，也多屬副部級央企，其一把手任免由中組部掌管。

央企監管的分類，也被復制到地方層面。唯一的不同是，各地方性商業銀行或金融機構，均由地方國資委統一監管。

分類監管：人、事、資產

國資委下設23個廳局，其主要職責概括起來為：管人、管事、管資產。

除了企干一局、二局負責高管任免外，國資委綜合局主要負責高管業績的考核。高管收入一般由基礎薪酬和績效薪酬組成。與此同時，國資委也負責控制國企高管與員工的薪酬差，盡量保持企業內部公平。

一名業內人士向《中國新聞周刊》介紹，國企高管的績效薪酬一般不會超過基薪的5倍，而基薪不會因為業績好壞而變化。“也就是說，業績再好，績薪也有一個封頂的數；但業績不好，基薪也不會受到影響?！?/p>

長期研究國資監管的許保利指出，央企高管薪酬不透明是一個大問題，除了國資委，公眾完全沒有信息來源渠道。“之所以保密，”許保利分析，“一是因為國企間差別巨大，如果全部披露，可能引起那些收入相對較低的企業高管的不滿；二是擔心可能引發公眾對高薪的質疑；三是鑒于國企機關化、行政化的管理體制，一些與國企高管同級別的官員或許會心生不平?！?/p>

要想了解國企高管的年薪，只能通過其他渠道。比如，2010年初，國務院國資委主任李榮融出席北大光華新年管理論壇時曾說過，“現在央企高管年收入最多的是中國移動老總王建宙，2007年是133萬元?！倍鴵?1世紀經濟報道》消息，2012年208家上市央企年報中，中國國際海運集裝箱（集團）股份有限公司總經理麥伯良以998萬的年薪排名第一，董事長李建紅年薪未見披露。中集集團雖不屬國資委直管的113家央企，但其兩大股東中國遠洋運輸總公司、招商局集團，均為國資委下54家副部級企業。

對高管薪酬起決定性作用的，是對企業經營業績的考核，由國資委財務監督與考核評價局、產權管理局、收益管理局負責。每年年初，各央企都要與國資委簽訂經營業績考核合同，制定業績目標。業內人士透露，雙方常會對業績目標討價還價，但“主要由國資委說了算”。

這份合同也成為每年年底國資委對各企業的業績核算的基礎。不過，上述業內人士說，一些和國資委“關系好一點兒”的央企年終核算也不全是公事公辦，有些企業也會在結果公布前與國資委“溝通”“商榷”，以便完成年初制定的考核合同。

“管事”的主要內容則是對國企戰略發展方向、投資事項等的審核。國資委規劃發展局，會對企業的投資行為進行核定，但其間也有細分。如企業向“主業”領域投資，只需向規劃局備案；若欲向“非主業”投資，則須由國資委審核批準。許保利告訴《中國新聞周刊》，由于這種限制，國企目前在主業投資的比例很高，達90%以上。

企業經營領域“主業”“非主業”的劃分，也由國資委核定。如企業請求變更主業，國資委便根據企業報送的有關材料，決定批準與否。 “其實主業的增減，很大程度上還是依賴于企業，”許保利說，“畢竟，最后開展經營的不是國資委”。

除國資委“主抓”，中紀委、審計署也對國企負有監管職責。另外，和民企一樣，國企也要受到工商、稅務、環保等部門的統一管理。由于經營領域各異，不同國企還要接受各行業主管部門的領導，比如中石油受發改委、能源局制約，神華集團的主管部門是煤炭工業協會，做進出口貿易的國企則須與海關、檢驗檢疫部門打交道。

從監事會、議事制度到紀委書記

國資委對企業內部運作的監管則主要依靠國有重點大型企業監事會。

國有重點大型企業監事會脫胎于1998年成立的“稽查特派員制度”，2000年更名。為保證監督權的高規格，所有監事會主席均由國務院直接任命，由副部級干部專職擔任。目前，監事會共有28名主席，其中包括黑龍江省原副省長劉學良，最高人民法院原副院長李克，農業部原總經濟師楊堅，中海油原副總經理羅漢等。

監事會由國務院派出，對國務院負責；監事會監督的企業名單，也由國務院最終決定。監事會外聘會計師事務所，對企業進行每年一至兩次的定期檢查；平時，還可以列席會議、查閱資料，與員工談話等。每個監事會一般不超過20人，負責3至5家央企。

為防止監事會與企業形成利益關系，所監管企業每三年輪換一次。但想完全脫離二者間的利益鏈條并非易事。據一名業內人士向《中國新聞周刊》透露，憑借與監事會主席的特殊關系，從其所監管企業獲得好處，也是一條隱蔽的腐敗途徑。

據國資委官網，2010年2月的監事會年會總結了上一年的工作情況：監事會全年累計報送當期監督信息簡報283份，提交季度和月度報告338份；提交監督檢查報告132份、專項報告和情況報告55份，國務院領導同志在報告上批示46次；提出整改建議730條，揭示重大事項222個。但有業內人士指出，發現問題是監事會體現自己存在的一種方式，至于這些問題的價值，智者見智，“有些，屬于不疼不癢”。

除此以外，國資委還設有專門的紀委監察局，監管113家央企中的違法違紀問題，負責傳達文件、宣傳教育，以及針對一些企業開展檢查。

但北京航空航天大學廉潔研究與教育中心主任、公共管理學院教授任建明并不看好其效果，認為這屬于“父親管兒子式”的監督，其中難免有袒護之情。或許可以佐證的是，2013年7月，新華社《經濟參考報》記者王文志第一次在微博上實名舉報華潤集團董事長宋林。當時，國資委有關部門負責人表示：已注意到舉報，如存在違法違紀問題，將嚴肅處理。但其后再無下文。直到9個月后，王文志再次實名舉報，中央紀委監察部隨即向外界公布，宋林涉嫌嚴重違紀違法，正接受組織調查。

國企內部也有相關制約腐敗機制。比如，2010年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合發布了《關于進一步推進國有企業貫徹落實“三重一大”決策制度的意見》，不僅對重大決策、重要人事任免、重大項目安排和大額度資金運作的內容進行了解釋，還對“三重一大”的決策程序、實施監督做出規范。一位北京市屬國企前高管告訴《中國新聞周刊》，他所在的公司在“三重一大”決策上一直遵循這個文件。

此外，國企內部各層級管理人員有明確的資金使用權限。上述北京市屬國企前高管介紹，“舉個簡單的例子，三級子公司老總的審批權是100萬，100萬以下他個人可以批，100萬以上必須管理層集體研究；管理層的集體權限可能是300萬，300萬以上的資金使用就要向二級子公司報批?！逼髽I規模越大、資金實力越雄厚，各層級的審批權限也就越高。當然，他也表示，這種限制是“防君子不防小人”，“各層級的高管如果想腐敗，也完全有可能超越自己的資金審批權限，只要向上申報時在材料里弄虛作假，不被人查出來就行。”

一些大型國企內部層級太多，監管觸手難以伸到所有角落。前國企高管、現中歐聯合投資有限公司副董事長高志凱向《中國新聞周刊》描述，某央企集團下共有6級子公司，“每個級別都有一個總經理，每個總經理都在跑預算。預算要來了，最后都要花出去?！?/p>

紀委書記是國企監管的重要角色，但紀委書記在企業的地位卻十分尷尬。紀委書記所需監管的對象，級別多在自己之上；有的級別雖然低，又可能同高級別者有著密切關系。一位國企紀委書記曾這樣向國資委一位內部人士“求助”：你們能不能規范一下，我們到底該管啥、不該管啥？

一位業內人士為《中國新聞周刊》描述了國企紀委書記的日常工作：同一個樓道里，別人都在跑生產、跑融資，只有紀委書記坐在辦公室看報紙、學文件。接到上級的紀檢監察任務，除了宣傳教育，幾乎無所作為；即便眼睛永遠盯著別人的手表、汽車，也無法找出腐敗分子。

“現在都送子女出國上學，這是一根軟肋?！币幻c國企高管多有接觸的人士向《中國新聞周刊》透露，誰能在擇校的問題上出力、在國外幫忙照顧子女、甚至直接給孩子錢，誰就能瞬間拉近關系。“這種方法非常有效。因為誰對孩子好，孩子馬上就會給家長反饋。”上述人士說。這種方式非常隱蔽，不易被發現。

國企反腐的另一個難點是：國企中最重要的三個職位董事長、總經理和黨委書記，現實中多由兩人擔任。要么是董事長與黨委書記由一人擔任；要么是一人肩挑董事長總經理兩個職位，無論哪種組合，都會形成高度集權，不利于權力相互制衡。在高志凱看來，“正確方法應該是人、財、物分權制約，不論個人級別高低，公司內部都應有相互制約機制，形成有效監管”。

他認為美國通用電氣公司是一個值得學習的范本。通用電氣的分支遍布100多個國家，全集團卻只有一個采購部。集團老總想要買臺筆記本電腦，也要向采購部申報，再統一采買。整個公司的決策權、支配權、執行權分開，各部門相互制衡，相互監督。

誰的國企

不過，北京師范大學法學院與刑科院黨委書記、企業家犯罪預防研究中心主任張遠煌認為，國企監管的真正難題，是國企所有者的缺位，導致企業高管角色意識錯位。高志凱也認為，要想解決國企腐敗及其他結構性問題，必須明確誰是國企真正的股東?！昂翢o疑問，對于央企來說，真正的終極股東是我們全體13.6億國民?！?/p>

不少國家在這方面有豐富的經驗可供借鑒。比如，北歐最大的石油企業挪威國家石油公司，由國家100%出資，公司每年的收支盈余、凈資產等信息全部公開，還會把一定比例的利潤轉入國家石油基金，受益者是全體挪威國民。公司和基金會不僅提供簡明扼要的信息披露，讓不懂財務的公民能看懂“我”在其中賺了多少錢，也制作詳盡的專業報表，以便專業人士監督檢查。盡管這些錢并沒實際發到每個公民手中，但挪威國民都認為國家石油公司與自己息息相關。

新加坡國企淡馬錫公司則每年向國民分紅。國民可以選擇取現，也可以放在公司里繼續投資。

然而中國的國企尚未形成一種機制：既讓每位國民意識到自己是國企的終極股東，國企的興衰成敗與自己的切身利益息息相關，也使企業管理者意識到自己對全國人民的責任。高志凱說，“如果讓國企高管們畫一張利益攸關者圖表，他們可能會先畫出中組部、中紀委、國資委、發改委、財政部等黨和政府權力部門。接下來可能是工商、稅務、海關等職能部門?？峙聸]有哪位高管會說13.6億中國人是國企真正的股東?！彼J為，如果不在全社會大力普及國企為全民所有的共識，“國企腐敗很難根治”。