新型城鎮化背景下政府融資的困境與出路

程商政

改革開放30多年來，我國城鎮化發展迅速，城鎮化率由1978年的17.9%提高到2012年的52.6%，預計2020年將達到60%。為保障城鎮化建設的順利推進，政府需要對居民住房、醫療、教育和公共設施等方面進行大量的投資，我國新型城鎮化建設所需的資金量巨大。據估計，到2020年，我國城鎮化將轉移農村人口約1.2億，每轉移一個農村人口所耗費的城市建設費用為5萬～6萬元，在城市基礎設施完備的情況下，每一個農民成為城市居民的平均生活成本約為2.5萬元，則至2020年城鎮化的基礎設施建設投入資金為6萬億～7萬億元，城鎮化轉移人口的生活成本總額約為3萬億元，城鎮化建設總資金需求量為9萬億～10萬億元。城鎮化的發展給地方政府帶來了極大的財政壓力。分稅制改革后，尤其是近10年來，除了預算內收入外，地方政府開發出土地財政、政府投融資平臺等預算外的融資渠道，基本形成了預算內稅收收入、土地財政收入以及投融資平臺向銀行貸款等多種融資格局。由于我國稅收制度短期難以調整，每年的稅收收入有限，很難滿足未來城鎮化發展的融資需求，因而地方政府更多是通過預算外收入來解決城鎮化融資缺口問題。這兩種形式的融資方式都存在一定的局限性。

土地財政：不可持續的融資方式

土地財政是當前政府預算外融資的主要方式之一。在中國目前的財稅體制下，尤其是分稅制改革之后，地方財政收入占全國總財政收入的比例不斷下降，而地方政府事權不減，事權與財權不對稱，地方財政一直比較緊張。因在預算內又很難獲得足夠的資金支持，地方政府不得不通過提高預算外收入以及對外舉債等方式來拓寬財政收入。

這種融資方式缺陷明顯。首先，土地資源的剛性約束使其供求不平衡，地價高漲。受土地價格的影響，我國城市的房地產價格一直處在較高水平。高企的房價提高了農村人口向城鎮轉移的成本，十分不利于新型城鎮化的發展。其次，土地財政導致土地資源在代際間分配不公。由于轄區內土地是有限的，本級政府為短期利益出讓的土地，會減少下一屆政府的財政收入，直接影響地方政府未來的收入。這將導致未來公民獲得公共服務質量的降低，在代際之間是一種不公平的分配方式。實際上，土地財政是依靠透支社會的未來收益來謀取眼前發展的一種方式，不利于我國城鎮化的健康發展。最后，土地財政將提高銀行的金融風險。土地財政政策刺激房地產業的發展，而房地產的資金來源主要靠銀行信貸。這使房地產業易于形成泡沫，進而導致房地產產業鏈的畸形發展，其經營風險會轉嫁到銀行，提高銀行的金融風險。

投融資平臺：加大地方政府債務風險

投融資平臺主要由地方政府所設立的融資公司組成，包括城市建設投資公司、城建開發公司以及城建資產公司等。其資產來自于政府給予或劃撥的土地、股權等，再由這些公司把所融資金投入市政建設、公共事業等基礎設施建設。根據我國《預算法》《擔保法》和《貸款通則》的相關規定，地方政府是不允許直接向銀行申請貸款的。可面對財政壓力，地方政府不得不通過投融資平臺貸款的方式，向銀行變相舉債。尤其是在2008年金融危機之后，地方政府紛紛加速搭建投融資平臺，以應對金融危機對我國實體經濟的沖擊。短短幾年間，地方政府融資平臺發展迅猛。

然而，隨著這種融資模式的繼續推進，地方政府的債務風險也逐漸凸顯。首先，政府投融資平臺的融資渠道單一，以向銀行的中長期貸款為主要形式。這種單一的融資模式不利于金融風險的分散。若經濟面臨著通貨膨脹的風險而央行實行緊縮的貨幣政策時，投融資平臺難以繼續獲得商業銀行的信貸，這可能會影響地方平臺融資的穩定性。更為嚴重的是，一旦地方政府投融資平臺的融資金額超過一定范圍，以致平臺投資規模與政府償還能力不匹配，地方政府可能會因為難以償還銀行的貸款而引發債務危機，并轉化為財政風險。其次，地方投融資平臺容易引發金融風險。地方政府以土地出讓收入和政府信用作為擔保獲得銀行融資，地方投融資平臺的管理與經營很不透明。由于信息的不對稱，無論是商業銀行還是各級地方政府，都不完全了解投融資平臺的全面負債和擔保情況。投融資平臺可以從多家銀行獲得信貸支持，這會形成“多頭信貸和融資”現象。如果地方政府的土地出讓金收入減少，不足以償還銀行貸款，則會轉移成為銀行不良資產或中央政府的財務負擔，極易引發信貸風險，系統性的銀行壞賬將引發金融危機。

新型城鎮化出路：大力拓展多元的融資方式

為穩定經濟和金融安全，地方政府為城鎮化融資可考慮以下方式。

第一，公共私營合作制：以政府財政作為引導資金，帶動廣大社會資本共同投資城鎮化建設。根據世界銀行項目分區理論分類，非經營項的項目是純公共品，這些物品的提供應該主要由政府的財政方式提供；而那些可經營項目則可由政府引導、多方共同提供資金，并充分發揮市場機制來運作這些項目。借鑒英美等國的發展經驗，公共私營合作制（public-private partnership，PPP）是一種較為有效的公私合作投資方式。因此，需創新公共私營合作PPP模式，提高民間資本參與城鎮基礎設施建設的效率。此外，還應該充分發揮資本市場的作用，為城鎮化建設提供資金支持。

第二，市政債券：由地方各級政府及其授權機構發行的債券。市政債券優勢明顯，長期以來受到歐美各國政府的青睞。首先，由于政府及其授信單位是發行主體，以政府稅收為擔保，市政債券違約風險較低，易獲得投資者的青睞。其次，市政債券所籌集到的資金多用于新城鎮化建設中的學校、公路和交通運輸等公共設施建設。最后，由于市政債券的償債資金一般來自于地方政府的稅收和公共項目收取的費用，市政債券在許多國家享有稅收減免權。西方國家城市化的實踐表明，大力發展市政債券是城鎮化發展的客觀選擇。近年來，我國地方政府的債券工具有所發展，所采用的債務工具包括專項國債、地方政府融資平臺債等債券形式。地方政府債券主要以省級政府為主體，并由財政部代理發行。目前我國地方政府債券發行仍處于試點階段，發展比較落后。究其原因，主要是地方政府受限于《預算法》的約束而無法舉債。結合我國當前新型城鎮化融資的需求，發展市政債券已顯得十分必要，應盡快出臺相關配套法律條例，以形成規范化的市政債券管理制度。為完善市政債券市場體系，應建立地方政府信息披露規則，監督地方政府的財務狀況以及資金使用狀況，保護投資人的合法權益。除此之外，還應設立地方政府信用評級制度。通過獨立評級機構對地方政府債券的信用評級，保障投資者的知情權。

第三，股權融資：股權投資基金（VC/PE）是以非公開方式向特定方籌集資金，并對非上市公司進行股權投資的投資基金。憑借自身的專業優勢，股權投資基金（VC/PE）可以有效利用社會資本，提高城鎮化建設過程中的直接融資比例。應以“政府引導、市場主導”為原則，允許投融資平臺公司設立股權投資基金，為城鎮基礎設施建設開辟一條新的融資渠道。相比其他融資方式，股權投資基金融資優勢明顯。一是股權投資基金投資周期較長，一般為5年或更長期限，這與政府基礎設施建設項目的周期較為匹配。二是股權投資基金是一種權益性投資，無需地方政府的土地抵押與信用擔保，既可以突破政府投融資平臺的融資瓶頸，又可以降低投融資平臺的資產負債率和負債風險。三是股權投資基金的資金來源較寬，可以匯聚多股金融力量來滿足城鎮化過程中政府的資金需求。股權投資基金的主要投資方式包括風險基金、杠桿并購基金、戰略投資者、養老基金、保險公司等，這些資金持有者多為長期投資者，可以有效保證城鎮化建設融資的穩定性。此外，富有的個人和私營企業等民間資本也可參與其中。四是股權投資基金還可以憑借自身豐富的管理經驗，為投融資平臺公司帶來先進的企業管理方法，優化平臺公司的資本結構，提高平臺公司的運作效率。

（作者單位：中國人民大學經濟學院）endprint