簡政放權的核心目標是打造精干政府

陳雪蓮

什么是一個好的現代政府？從行政學的角度，高效、低成本是基本原則。從政治學的角度，公平、公正的實現公共福祉的最大化是核心標準。回溯近30多年來的中國行政改革歷程，分析時至今日依然尚未解決的改革難點，我們發現，下一步行政改革的重點依舊是調整政府與社會、政府與市場、中央與地方的關系。政府、社會和市場，作為公共領域的三個主體，不同的制度安排會對這三者的角色和功能定位不同。我國的政治制度安排和行政管理模式來源于蘇聯，政府職能按照計劃經濟的要求設計，內容龐雜、范圍寬泛，以微觀管理為主、管理方式簡單化，呈現出高度集中、過度管制、單一手段、全面干預的格局。簡政放權可以通過政府職能轉變和工作機制的調整，實現由全能政府向有限政府、從管制政府向服務政府的轉變，精簡化、高效化、分權化、市場化、服務化、國際化是行政改革持續推進的方向，從政府規模和政府功能的角度來看，簡政放權的核心目標是打造一個精干政府。

“精干政府”一詞最初來自20個世紀90年代中期德國政府進行行政體制改革時提出的改革目標，隨著逐漸轉變成現代國家“大社會、小政府”機制的代名詞。在中國，“簡政放權”也并不是一個新事物。改革開放以來7次大的政府機構改革、2001年開始的多輪行政審批制度改革，一直秉持簡政放權的理念在推行。但是，此前的機構改革和行政審批制度改革都是為了適應當時的經濟和社會發展的需要，圍繞著機構調整、減少審批事項展開。時下，新一屆政府提出的簡政放權改革，由最初的結構調整、職能精簡為首，逐漸轉為職能轉變、體制改革為主。這一輪簡政放權的核心原則是“大幅度減少政府對資源的直接配置”，這意味著在政府簡政放權轉變職能過程中，注重發揮市場機制和社會力量作用，將該由市場配置資源的事情放給市場決定，適合社會組織承接的職能交由社會組織承擔，政府、社會和市場三個主體在公共領域擁有各自獨立的能動空間，而不僅僅是政府自身的改革。

簡政放權是個系統工程，方法上可采取漸進式，但是改革的推進需要整體的設計。李克強總理在履職伊始提出“市場能辦的，多放給市場。社會可以做好的，就交給社會。政府管住、管好它應該管的事”，這句話蘊含著簡政放權改革的推進邏輯——只有市場充分發育、社會組織健康成長，政府才能管住、管好應該管的事。簡政放權不只是減少行政審批事項、優化政府管理流程，如何激活市場主體地位、如何激發社會創新能力，事關簡政放權改革本身能否成功。

簡政放權改革面臨兩大難題，一是如何徹底打破權力部門化、部門利益化、個人利益法定化格局，這是政府部門及政府官員“繁政”“攬權”的主要動力。目前采取的辦法是力圖通過權力清單厘清政府-社會-市場的權力邊界、使用實地督察和第三方評估等手段確保已出臺的政策落實推進，但制度化的政府權力規制機制還沒有明顯突破。簡政放權改革成效的保持和推進需要從立法、司法、行政、反腐多方面強化政府監督機制來實現。在這方面，很多國家的經驗可供我們借鑒。如英美較為注重發揮立法監督的作用，英國把有些監管部門不列入內閣管轄，而是直接對議會負責，美國強調國會對行政部門的制衡作用。阿根廷基什內爾政府對最高法院進行改革，發揮其司法監督的作用，制衡過于強大的行政權力。俄羅斯通過部署局決策、執行、監督功能三分的做法，在行政系統內部發揮聯邦局的監督功能。新加坡和香港特區則通過設立獨立的反腐機構、建設廉潔政府來加強對行政機構的監督。

二是政府權力下放、轉移承接中出現的問題。有的事項從改革要求看，應該盡快移交或下放，但由于相關承接單位在人員編制、承接力量、專業素質等方面存在不足，短時間內難以承接政府轉移出的職能。這涉及到改革社會組織管理制度，激發社會組織活力，使其成為政府轉移職能的可靠承接者。由社會組織進行行業自律，承擔一些社會管理和公共服務工作，是國際上較為普遍的做法，英國政府在1998年即與社會組織代表簽訂了《政府與社區及志愿者組織合作框架協議》，加拿大、澳大利亞等國政府也與社會組織簽訂了類似的合作協議。政府職能轉移后，社會組織如何“接得住”“接得好”？政府如何對社會組織承接的公共管理職能進行有效監管？這都是簡政放權改革亟需解決的問題。

總的來說，以打造精干政府為目標，簡政放權改革分為兩個層次：第一個層次是調整政府組織架構、轉移政府職能、再造政府運行機制，權責配置合理，實現管理流程優化，真正提高行政效能。第二個層次是通過建構合理的公共領域職責分工體系來實現政府、市場和社會三者之間的良性互動和動態平衡。這兩個層次改革的順利推進將對我國整體政治生態和政治發展，具有制度性的建議意義。如果以十八大報告提出的“深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府的前提下，秉持建設高效、較少管制政府的現代公共管理理念，以簡政放權為原則”為改革目標，我國的簡政放權工作還有很艱巨的任務亟待完成。

（作者系中央編譯局世界發展戰略研究部政治發展研究所副所長）