簡(jiǎn)政放權(quán)的核心目標(biāo)是打造精干政府

陳雪蓮

什么是一個(gè)好的現(xiàn)代政府？從行政學(xué)的角度，高效、低成本是基本原則。從政治學(xué)的角度，公平、公正的實(shí)現(xiàn)公共福祉的最大化是核心標(biāo)準(zhǔn)。回溯近30多年來(lái)的中國(guó)行政改革歷程，分析時(shí)至今日依然尚未解決的改革難點(diǎn)，我們發(fā)現(xiàn)，下一步行政改革的重點(diǎn)依舊是調(diào)整政府與社會(huì)、政府與市場(chǎng)、中央與地方的關(guān)系。政府、社會(huì)和市場(chǎng)，作為公共領(lǐng)域的三個(gè)主體，不同的制度安排會(huì)對(duì)這三者的角色和功能定位不同。我國(guó)的政治制度安排和行政管理模式來(lái)源于蘇聯(lián)，政府職能按照計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的要求設(shè)計(jì)，內(nèi)容龐雜、范圍寬泛，以微觀管理為主、管理方式簡(jiǎn)單化，呈現(xiàn)出高度集中、過(guò)度管制、單一手段、全面干預(yù)的格局。簡(jiǎn)政放權(quán)可以通過(guò)政府職能轉(zhuǎn)變和工作機(jī)制的調(diào)整，實(shí)現(xiàn)由全能政府向有限政府、從管制政府向服務(wù)政府的轉(zhuǎn)變，精簡(jiǎn)化、高效化、分權(quán)化、市場(chǎng)化、服務(wù)化、國(guó)際化是行政改革持續(xù)推進(jìn)的方向，從政府規(guī)模和政府功能的角度來(lái)看，簡(jiǎn)政放權(quán)的核心目標(biāo)是打造一個(gè)精干政府。

“精干政府”一詞最初來(lái)自20個(gè)世紀(jì)90年代中期德國(guó)政府進(jìn)行行政體制改革時(shí)提出的改革目標(biāo)，隨著逐漸轉(zhuǎn)變成現(xiàn)代國(guó)家“大社會(huì)、小政府”機(jī)制的代名詞。在中國(guó)，“簡(jiǎn)政放權(quán)”也并不是一個(gè)新事物。改革開(kāi)放以來(lái)7次大的政府機(jī)構(gòu)改革、2001年開(kāi)始的多輪行政審批制度改革，一直秉持簡(jiǎn)政放權(quán)的理念在推行。但是，此前的機(jī)構(gòu)改革和行政審批制度改革都是為了適應(yīng)當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要，圍繞著機(jī)構(gòu)調(diào)整、減少審批事項(xiàng)展開(kāi)。時(shí)下，新一屆政府提出的簡(jiǎn)政放權(quán)改革，由最初的結(jié)構(gòu)調(diào)整、職能精簡(jiǎn)為首，逐漸轉(zhuǎn)為職能轉(zhuǎn)變、體制改革為主。這一輪簡(jiǎn)政放權(quán)的核心原則是“大幅度減少政府對(duì)資源的直接配置”，這意味著在政府簡(jiǎn)政放權(quán)轉(zhuǎn)變職能過(guò)程中，注重發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)力量作用，將該由市場(chǎng)配置資源的事情放給市場(chǎng)決定，適合社會(huì)組織承接的職能交由社會(huì)組織承擔(dān)，政府、社會(huì)和市場(chǎng)三個(gè)主體在公共領(lǐng)域擁有各自獨(dú)立的能動(dòng)空間，而不僅僅是政府自身的改革。

簡(jiǎn)政放權(quán)是個(gè)系統(tǒng)工程，方法上可采取漸進(jìn)式，但是改革的推進(jìn)需要整體的設(shè)計(jì)。李克強(qiáng)總理在履職伊始提出“市場(chǎng)能辦的，多放給市場(chǎng)。社會(huì)可以做好的，就交給社會(huì)。政府管住、管好它應(yīng)該管的事”，這句話蘊(yùn)含著簡(jiǎn)政放權(quán)改革的推進(jìn)邏輯——只有市場(chǎng)充分發(fā)育、社會(huì)組織健康成長(zhǎng)，政府才能管住、管好應(yīng)該管的事。簡(jiǎn)政放權(quán)不只是減少行政審批事項(xiàng)、優(yōu)化政府管理流程，如何激活市場(chǎng)主體地位、如何激發(fā)社會(huì)創(chuàng)新能力，事關(guān)簡(jiǎn)政放權(quán)改革本身能否成功。

簡(jiǎn)政放權(quán)改革面臨兩大難題，一是如何徹底打破權(quán)力部門(mén)化、部門(mén)利益化、個(gè)人利益法定化格局，這是政府部門(mén)及政府官員“繁政”“攬權(quán)”的主要?jiǎng)恿ΑＤ壳安扇〉霓k法是力圖通過(guò)權(quán)力清單厘清政府-社會(huì)-市場(chǎng)的權(quán)力邊界、使用實(shí)地督察和第三方評(píng)估等手段確保已出臺(tái)的政策落實(shí)推進(jìn)，但制度化的政府權(quán)力規(guī)制機(jī)制還沒(méi)有明顯突破。簡(jiǎn)政放權(quán)改革成效的保持和推進(jìn)需要從立法、司法、行政、反腐多方面強(qiáng)化政府監(jiān)督機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)。在這方面，很多國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)可供我們借鑒。如英美較為注重發(fā)揮立法監(jiān)督的作用，英國(guó)把有些監(jiān)管部門(mén)不列入內(nèi)閣管轄，而是直接對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)，美國(guó)強(qiáng)調(diào)國(guó)會(huì)對(duì)行政部門(mén)的制衡作用。阿根廷基什內(nèi)爾政府對(duì)最高法院進(jìn)行改革，發(fā)揮其司法監(jiān)督的作用，制衡過(guò)于強(qiáng)大的行政權(quán)力。俄羅斯通過(guò)部署局決策、執(zhí)行、監(jiān)督功能三分的做法，在行政系統(tǒng)內(nèi)部發(fā)揮聯(lián)邦局的監(jiān)督功能。新加坡和香港特區(qū)則通過(guò)設(shè)立獨(dú)立的反腐機(jī)構(gòu)、建設(shè)廉潔政府來(lái)加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。

二是政府權(quán)力下放、轉(zhuǎn)移承接中出現(xiàn)的問(wèn)題。有的事項(xiàng)從改革要求看，應(yīng)該盡快移交或下放，但由于相關(guān)承接單位在人員編制、承接力量、專(zhuān)業(yè)素質(zhì)等方面存在不足，短時(shí)間內(nèi)難以承接政府轉(zhuǎn)移出的職能。這涉及到改革社會(huì)組織管理制度，激發(fā)社會(huì)組織活力，使其成為政府轉(zhuǎn)移職能的可靠承接者。由社會(huì)組織進(jìn)行行業(yè)自律，承擔(dān)一些社會(huì)管理和公共服務(wù)工作，是國(guó)際上較為普遍的做法，英國(guó)政府在1998年即與社會(huì)組織代表簽訂了《政府與社區(qū)及志愿者組織合作框架協(xié)議》，加拿大、澳大利亞等國(guó)政府也與社會(huì)組織簽訂了類(lèi)似的合作協(xié)議。政府職能轉(zhuǎn)移后，社會(huì)組織如何“接得住”“接得好”？政府如何對(duì)社會(huì)組織承接的公共管理職能進(jìn)行有效監(jiān)管？這都是簡(jiǎn)政放權(quán)改革亟需解決的問(wèn)題。

總的來(lái)說(shuō)，以打造精干政府為目標(biāo)，簡(jiǎn)政放權(quán)改革分為兩個(gè)層次：第一個(gè)層次是調(diào)整政府組織架構(gòu)、轉(zhuǎn)移政府職能、再造政府運(yùn)行機(jī)制，權(quán)責(zé)配置合理，實(shí)現(xiàn)管理流程優(yōu)化，真正提高行政效能。第二個(gè)層次是通過(guò)建構(gòu)合理的公共領(lǐng)域職責(zé)分工體系來(lái)實(shí)現(xiàn)政府、市場(chǎng)和社會(huì)三者之間的良性互動(dòng)和動(dòng)態(tài)平衡。這兩個(gè)層次改革的順利推進(jìn)將對(duì)我國(guó)整體政治生態(tài)和政治發(fā)展，具有制度性的建議意義。如果以十八大報(bào)告提出的“深入推進(jìn)政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、政事分開(kāi)、政社分開(kāi)，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府的前提下，秉持建設(shè)高效、較少管制政府的現(xiàn)代公共管理理念，以簡(jiǎn)政放權(quán)為原則”為改革目標(biāo)，我國(guó)的簡(jiǎn)政放權(quán)工作還有很艱巨的任務(wù)亟待完成。

（作者系中央編譯局世界發(fā)展戰(zhàn)略研究部政治發(fā)展研究所副所長(zhǎng)）