農(nóng)民增收的最大潛力在制度公平

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2013年全國農(nóng)民收入增長實現(xiàn)了“十連快”，向著完成黨的十八大確定的收入倍增目標(biāo)又邁進了堅實一步。但當(dāng)前城鄉(xiāng)居民收入差距過大的問題仍未扭轉(zhuǎn)，農(nóng)村內(nèi)部收入失衡問題日益突出，農(nóng)民增收長效機制尚未建立。從未來農(nóng)民增收的渠道看，家庭經(jīng)營收入增長空間越來越有限，工資性收入增幅不斷下降，財產(chǎn)性和轉(zhuǎn)移性收入增長潛力最大。現(xiàn)階段，要實現(xiàn)農(nóng)民收入快速增長，必須在制度創(chuàng)新上下功夫，徹底破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下的制度不公平問題。

農(nóng)民收入問題的“四大差距”

2004年以來，農(nóng)民收入擺脫了持續(xù)徘徊局面。農(nóng)民人均純收入由2003年的2622元增加到2013年的8896元，年均實際增長8.9%，遠遠超過之前十年4.7%的年均增速。但在此背后，被平均數(shù)所掩蓋的收入分配失衡問題日漸凸顯。

一是城鄉(xiāng)居民收入絕對差距持續(xù)擴大。城鄉(xiāng)居民收入絕對差距由2004年6486元升至2013年18059元，連創(chuàng)新高。越是經(jīng)濟欠發(fā)達之地，城鄉(xiāng)居民收入差距越大。2013年，北京、上海城鄉(xiāng)居民收入之比分別為2.20和2.28，甘肅、貴州分別高達3.71和3.80。2013年全國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入是農(nóng)民人均純收入的3.03倍，如果都用人均可支配收入來比較，城鄉(xiāng)居民收入的相對差距將更大。

二是區(qū)域間農(nóng)民收入差距逐漸拉大。近年來，欠發(fā)達地區(qū)與發(fā)達地區(qū)的絕對差距仍在持續(xù)擴大。2004年，最高的上海市與最低的甘肅省農(nóng)民人均純收入相對差距為4.17倍，絕對差距為6268元；2013年，二者的相對差距雖然下降到3.76倍，但絕對差距擴大到14100元。

三是農(nóng)村內(nèi)部收入差距日益明顯。隨著農(nóng)村市場化改革的深入以及農(nóng)民分工分業(yè)的深化，農(nóng)民之間收入差距也在逐步擴大。2013年，有60%的農(nóng)戶收入沒有達到全國平均水平，20%低收入農(nóng)戶人均純收入僅為20%高收入農(nóng)戶的12%左右。農(nóng)村居民人均純收入基尼系數(shù)自2000年以來總體呈上升趨勢，2013年達到0.3857，比2000年提高0.0321，逼近0.4的警戒線。

四是農(nóng)民行業(yè)間收入差距日趨突出。從近年來主要收入來源的變動趨勢看，農(nóng)業(yè)對農(nóng)民增收的貢獻持續(xù)下降，工資性收入對農(nóng)民增收的貢獻較快上升。2004～2013年，農(nóng)業(yè)收入占農(nóng)民人均純收入的比重由47.6%持續(xù)下降到31.8%，增收貢獻率由64.4%下降到10.8%；工資性收入占農(nóng)民人均純收入的比重由34.0%上升到45.2%，增收貢獻率由25.5%提高到58.9%。務(wù)農(nóng)農(nóng)民特別是種糧農(nóng)民增收問題將越來越突出。

受資源稟賦、發(fā)展機會、個人能力等因素影響，存在一定的收入差距是正常的，但如果收入差距過大特別是長期持續(xù)擴大則必須予以高度重視。我國農(nóng)民收入大大低于城鎮(zhèn)居民已持續(xù)30多年，在世界上是少有的。當(dāng)前我國人均GDP已經(jīng)達到6700美元，進入了中等收入國家行列，但基尼系數(shù)也達到0.473，大大高于0.4的警戒線。要成功跨越“中等收入陷阱”，應(yīng)更加重視發(fā)展的公平性，抓住機會促進農(nóng)民收入增長和縮小城鄉(xiāng)收入差距。

農(nóng)民增收的潛力分析

改革開放以來，農(nóng)民增收渠道逐漸多元化，這為促進農(nóng)民增收提供了更堅實的基礎(chǔ)。在新階段，隨著外部環(huán)境條件的改變，不同渠道的增收作用也發(fā)生了很大變化，農(nóng)民增收格局到了積極調(diào)整的重要節(jié)點。

家庭經(jīng)營收入增長空間變窄。2013年，農(nóng)民家庭經(jīng)營純收入占比已經(jīng)降至42.6%，其中第一產(chǎn)業(yè)收入占3/4，農(nóng)業(yè)收入對于家庭經(jīng)營收入增長起決定性作用，而農(nóng)業(yè)對農(nóng)民增收的貢獻已經(jīng)趨于弱化。農(nóng)產(chǎn)品市場價格漲幅將依然有限，漲價對農(nóng)民增收的作用也會趨于弱化。

工資性收入增長短期受限較多。當(dāng)前我國經(jīng)濟潛在增長率下調(diào)，平穩(wěn)增長漸成常態(tài)。近年來經(jīng)濟增速平穩(wěn)回落，2011年開始低于兩位數(shù)，2012年和2013年分別為7.8%和7.7%。外出農(nóng)民工月均收入增長率也從2010年和2011年的20%左右，下降到近兩年的14%以下，樂觀估計今后一個時期增長率可維持在10%左右，比之前的水平大為下降。

轉(zhuǎn)移性收入和財產(chǎn)性收入增長空間很大。2004年以來，國家強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策密集出臺，一系列含金量較高的補貼補助政策付諸實施，農(nóng)民得到的轉(zhuǎn)移性收入絕對數(shù)量和占農(nóng)民人均純收入比重都增加較快，成為農(nóng)民增收的一大亮點。同時，隨著農(nóng)村改革不斷深化，農(nóng)民的土地、房屋等財產(chǎn)更多地參與收入分配，農(nóng)村的社區(qū)合作、股份合作快速發(fā)展，征地補償標(biāo)準(zhǔn)逐步提高，農(nóng)民的財產(chǎn)性收入增長很快，一些發(fā)達地區(qū)農(nóng)民的財產(chǎn)性收入占到1/3以上。

結(jié)構(gòu)變遷是經(jīng)濟發(fā)展的重要結(jié)果，結(jié)構(gòu)調(diào)整是促進發(fā)展的重要手段。農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)變遷，是我國由農(nóng)業(yè)國向工業(yè)國轉(zhuǎn)變的結(jié)果，充分體現(xiàn)了經(jīng)濟市場化和政策重農(nóng)化的過程。今后，應(yīng)主要發(fā)揮政府作用加快制度創(chuàng)新，優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和財政支出結(jié)構(gòu)，讓農(nóng)民更多地平等參與經(jīng)濟發(fā)展，讓公共財政更多地覆蓋農(nóng)村，不斷引導(dǎo)和支持農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)的升級。

影響農(nóng)民增收的制度障礙

改革開放以來，社會主義市場經(jīng)濟體制逐步完善，農(nóng)業(yè)市場化進程不斷加快，“三農(nóng)”政策支持力度持續(xù)加大，農(nóng)村發(fā)展體制機制日趨健全，農(nóng)民增收政策環(huán)境總體向好。但總體上看，制度不公平仍然是制約現(xiàn)階段農(nóng)民收入增長的主要因素，主要表現(xiàn)在四個方面：

農(nóng)村土地征收制度不合理。土地是農(nóng)民的衣食之源、生存之本，也是農(nóng)民最重要的財產(chǎn)之一。在以權(quán)利二元、政府壟斷、非市場配置和管經(jīng)合一為特征的不合理農(nóng)地征收制度下，由于征地范圍寬、補償標(biāo)準(zhǔn)低等，農(nóng)民無法公平分享土地增值收益。有學(xué)者估計，改革開放以來國家從農(nóng)村征收了1億多畝耕地，若按平均每畝農(nóng)民損失10萬元計算，農(nóng)民的土地貢獻也要高達10多萬億元。

城鄉(xiāng)平等就業(yè)制度不到位。改革開放以來，農(nóng)村勞動力外出就業(yè)政策逐步放寬，特別是20世紀90年代以來農(nóng)民工外出風(fēng)起云涌。近幾年，農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移進入“劉易斯轉(zhuǎn)折區(qū)間”，農(nóng)民工供求形勢日趨緊張，農(nóng)民工勞動權(quán)益得到有效維護，農(nóng)民工工資穩(wěn)步提高。但受戶籍制度等影響，農(nóng)民工外出務(wù)工沒有獲得過完全平等的就業(yè)環(huán)境，被歧視現(xiàn)象長期存在，農(nóng)民工“同工不同酬”問題依然突出。據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)計算，2012年，制造業(yè)、建筑業(yè)、交通運輸倉儲郵政業(yè)、住宿餐飲業(yè)的外出農(nóng)民工月均收入，分別相當(dāng)于同行業(yè)城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員的61%、87%、61%、81%。有學(xué)者測算，改革開放到2007年，農(nóng)民工為城鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展節(jié)省工資成本達8.5萬億元，節(jié)省社保成本至少3萬億元。

城鄉(xiāng)社保制度不平等。從城鄉(xiāng)對比看，由于相關(guān)制度不統(tǒng)一、不平等，農(nóng)村基本公共服務(wù)在領(lǐng)域、范圍、質(zhì)量上與城鎮(zhèn)都有較大差距，農(nóng)村享受的公共財政資源嚴重不足，醫(yī)保、低保、養(yǎng)老等社會保障水平大大低于城市。2012年，全國農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)為172元，城鎮(zhèn)則為330元；城鎮(zhèn)居民人均基本醫(yī)療保險基金支出為900多元，新型農(nóng)村合作醫(yī)療人均補助則為240元；城鎮(zhèn)職工年人均養(yǎng)老保險金支出5100多元，新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險財政補助年人均還不足千元。

相關(guān)法律法規(guī)不完善。經(jīng)濟主體應(yīng)該擁有相應(yīng)的財產(chǎn)處置權(quán)，然而由于農(nóng)村財產(chǎn)處置的相關(guān)法律法規(guī)很不完善，農(nóng)村生產(chǎn)要素市場發(fā)育不足，嚴重抑制了農(nóng)民財產(chǎn)性收入的增長。土地、房屋、牲畜、農(nóng)作物等是農(nóng)民的重要財產(chǎn)，但其財產(chǎn)權(quán)能并不完整。雖然部分地區(qū)開展了農(nóng)房、淡水養(yǎng)殖權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)等抵押貸款試點工作，但依據(jù)現(xiàn)行政策和法律法規(guī)，絕大部分地區(qū)農(nóng)民無法通過農(nóng)房、農(nóng)地、牲畜、農(nóng)作物獲得抵押貸款，其財產(chǎn)功能發(fā)揮還受到較大約束，在很大程度上影響其生產(chǎn)活動的正常開展和收入的快速增長。

收入分配制度是經(jīng)濟社會發(fā)展中一項帶有根本性、基礎(chǔ)性的制度安排。創(chuàng)造公平的制度環(huán)境是促進農(nóng)民增收的根本途徑，也是構(gòu)建農(nóng)民增收長效機制的核心內(nèi)容。值得注意的是，同樣的收入增量對于低收入農(nóng)民而言，增幅更大、意義更大，所以，收入分配制度改革還要突出對低收入農(nóng)民的支持。

創(chuàng)新制度的政策建議

促進農(nóng)民增收，除了要穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)業(yè)和國民經(jīng)濟，健全和完善農(nóng)業(yè)支持保護制度，更重要的制度創(chuàng)新還體現(xiàn)在以下四個方面：

完善農(nóng)村土地制度，充分尊重農(nóng)民平等市場主體地位。一是深化征地制度改革。制定“公共利益征地否定式目錄”，盈利性目的用地不得征收，保證農(nóng)民在征地方面各項權(quán)利，規(guī)范征地程序，大幅度提高征地補償標(biāo)準(zhǔn)。二是落實集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)政策。改變土地政策二元分割格局，實行集體土地和國有土地“同地、同權(quán)、同價”。制定集體經(jīng)營性建設(shè)用地進入土地一級市場的操作細則，積極穩(wěn)妥開展試點，盡快擴大試點范圍。

消除就業(yè)創(chuàng)業(yè)的制度障礙，加強農(nóng)民工勞動權(quán)益保障。一是消除勞動力流動的限制和歧視，保障農(nóng)民工同工同酬，推動城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的勞動參與率。有研究表明，2011～2020年期間，如果每年把勞動參與率提高1個百分點，潛在經(jīng)濟增長率可提高0.88個百分點。二是完善最低工資制度，推廣工資集體協(xié)商制度，讓工資基本反映勞動生產(chǎn)率、經(jīng)濟發(fā)展和物價水平的變化，統(tǒng)籌兼顧擴大就業(yè)和增加收入目標(biāo)。此外，還要消除投資體制障礙，促進民營經(jīng)濟和中小企業(yè)發(fā)展，以利于農(nóng)民就業(yè)增收。研究表明，如果通過發(fā)展民營經(jīng)濟等途徑每年將全要素生產(chǎn)率增速提高1個百分點，可把潛在增長率提高0.99個百分點。

推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，提高農(nóng)民增收的數(shù)量和質(zhì)量。一是健全農(nóng)村基本公共服務(wù)制度框架，逐步提高農(nóng)村基本公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)和保障水平。切實把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會事業(yè)發(fā)展的重點轉(zhuǎn)向農(nóng)村，強化各級政府基本公共服務(wù)支出責(zé)任，建立農(nóng)村公共服務(wù)保障水平與財政支出增速、經(jīng)濟發(fā)展速度等掛鉤的增長機制，讓農(nóng)民享受到與經(jīng)濟社會發(fā)展相協(xié)調(diào)的公共服務(wù)水平。二是推動城鄉(xiāng)制度銜接，加快城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)一體化。加強規(guī)劃，以服務(wù)人口、服務(wù)半徑為基本依據(jù)，打破城鄉(xiāng)界限，制定實施城鄉(xiāng)一體的基本公共服務(wù)設(shè)施配置和標(biāo)準(zhǔn)。三是重視對特殊區(qū)域和低收入群體的扶持。在農(nóng)村低保、貧困地區(qū)發(fā)展、漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)、生態(tài)移民等方面，完善基本公共服務(wù)供給制度，探索建立特殊群體農(nóng)民收入補貼制度。

修改完善相關(guān)法律法規(guī)，不斷釋放農(nóng)民的財產(chǎn)性收入紅利。圍繞以下兩個方面，修改相關(guān)法律法規(guī)，加強對農(nóng)民財產(chǎn)的物權(quán)化保護。一是探索建立土地承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分離的有效辦法，健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場。二是深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場，發(fā)展農(nóng)民股份合作、專業(yè)合作等，試點農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保和轉(zhuǎn)讓。此外，要健全完善農(nóng)村金融市場，增加農(nóng)民投資渠道，創(chuàng)造條件增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入。

（作者系農(nóng)業(yè)部產(chǎn)業(yè)政策與法規(guī)司司長）