加強我國食品安全政府監管的對策性思考

何曉

改革開放以來，我國社會主義市場經濟體制不斷完善，社會經濟總量不斷壯大，產品質量水平不斷提升，人民群眾物質文化生活日益豐富，對政府宏觀調控能力的要求也越來越高，特別是對像食品這類與國計民生息息相關的產品安全問題，更要重點監管。目前我國市場經濟并不完善，市場失靈的情況和后果更加嚴重，這就需要政府加強對產品質量進行監管，保證食品安全，引導市場健康有序發展。在新形勢下，研究如何發揮食品安全政府監管的功能和作用，對推動我國經濟持續健康發展，具有重大的現實和深遠意義。

一、我國食品安全監管存在的問題

（一）產品質量和食品安全政府監管滯后于市場經濟發展

1.濫用政府信用誤導產品信息。隨著市場經濟的發展，在產品自然買賣過程中，第三方擔保的作用越來越重要。第三方擔保從主體上可分為社會組織擔保和政府信用擔保。政府信用擔保與社會組織擔保相比，代價高、政治風險大。一個理性的社會，總是盡量使用社會組織擔保，而輕易不使用政府信用擔保，但我國多數政府組織無意間違背了這一原則，產品質量工作就存在倚重政府信用擔保的狀況，有濫用政府信用嫌疑。

2.弱化產品質量民事責任。買賣雙方是產品質量直接的利益攸關方，而政府部門除了作為政府采購的買方外，在產品交換過程中并不具有自身經濟利益，只發揮增加交易機會、降低交易費用和維護交換秩序的作用。但我國產品質量法律的立法、執法理念卻漠視了買賣雙方是產品質量最攸關方的事實，過于強化產品質量行政責任，而弱化產品質量民事責任。

3.信息傳遞渠道不暢。信息傳遞機制健全與否對于產品質量監管具有重要意義，產品質量監管的作用在于用監管進行“信號”發送，改變廠商和消費者之間的信息不對稱局面。但我國現階段在產品質量信息傳遞方面存在嚴重問題：消費者缺少了解產品質量信息的有效管道；質量監管機構之間信息傳遞不暢。

（二）政府監管職責劃分不夠科學，機制運行不暢，分段監管無法實現無縫銜接

我國食品安全監管工作的總體思路是“分段監管為主，品種監管為輔，多部門共同監管”，這一監管模式涉及部門眾多，監管重疊導致監管效率低下。此外，受部門、行業經濟利益驅使及本身經濟利益等因素的影響，對有利可圖的企業和產品，多部門爭著監管，而利益不大、安全隱患多的單位和產品則無人過問，使部門間出現監管盲區，安全監管責任嚴重缺失。

（三）食品安全法律、法規不完善、不系統，整合細化不足

目前，我國已初步建立起了食品安全法律體系框架，但是，相關法律規定仍比較原則，在實踐操作中有一定難度。如與《食品安全法》配套的，目前實施的只有《乳品質量安全監督管理條例》，而農產品、畜產品、酒類產品、水產品等安全條例還沒有出臺，缺乏操作上的詳細執行依據，不能為食品安全監管活動提供較全面的法律支撐。

（四）缺乏誠信監督和約束，責任追究機制尚不健全

政府通過市場誠信體系的建立來監管和約束生產經營者的行為。但是，目前我國還沒有建立完善的市場誠信體系，經營者的違法成本非常低，從而使得一些經營者知法犯法，鋌而走險，加劇了食品安全事件的發生，也加大了政府監管的難度。而在責任追究上，機制和措施都有待健全完善。

（五）食品安全標準不健全，檢驗檢測能力不足

食品安全標準是食品安全監管的技術支持和依據，沒有統一完善的食品安全標準，就不能達到食品安全衛生。目前，我國的標準和國際標準間有相當大的差距，食品安全標準體系尚不健全。監管部門人員少、素質低、能力弱，缺乏食品安全知識和監管知識，監管經費不足、技術裝備落后、檢測能力薄弱，這與現實監管需要不相適應。

二、加強我國食品安全監管的對策建議

（一）轉變政府職能，服務市場經濟

隨著我國市場經濟體制的完善，政府職能必須從注重政治統治向社會管理職能轉變，由原來對微觀主體的指令性管理轉換到為市場主體服務上來，在食品安全監管中，要當好信息發布員、市場培育員和質量裁判員，服務于市場經濟。

（二）建立相對統一的食品安全監管部門，完善監管體制和組織領導

我國食品安全監管目前的模式已經被證實存在很多弊端，會出現“一個部門管不了、多個部門管不好”的惡性循環。從近年來國際社會食品安全改革的經驗來看，食品安全監管體制的選擇，在堅持保障安全的前提下，必須充分考慮監管成本和可持續發展問題。實踐證明，多元且平行的監管體制既不符合市場經濟規律，也不符合行政改革的要求。應該借鑒目前多數國家和地區實行的以一個部門為主的監管體制。

（三）完善法規標準，提供法律保障

完善的法律法規體系是食品安全監管的重要基礎。新世紀以來，面對食品安全事件的多發頻發，必須大力加強食品安全法制建設，完善食品安全監管體制機制，創新食品安全監管方式方法。必須加強食品安全標準制修訂工作，對現行食用農產品質量安全、食品衛生、食品質量標準和食品行業標準中強制執行標準進行清理整合。

（四）完善檢驗檢測機制，提高監管能力

建立有效的食品安全檢驗檢測機制，使各類檢驗機構向所有食品安全監管部門提供同等檢測服務，推進政府所屬食品檢驗機構社會化。通過政策引導和政府購買服務等多種方式，促進第三方食品檢驗機構發展。提高食品生產經營者自檢能力。嚴格檢驗機構資質認定和管理，提高檢驗結果的公信力。推進食品檢驗信息共享，檢驗機構要建立信息化平臺，推動檢驗報告、數據電子化，實現實時調取、查詢。

（五）完善食品全過程監管控制，建立健全追溯制度

1.加強食品產業鏈全過程的質量安全控制，提高各環節監管能力。一是強化食品安全源頭管理，強化農業生產過程質量控制，實施良好農業規范，積極發展生態農業；大力推進農業標準化生產，推動農產品質量安全標準化生產，提高無公害農產品生產面積。二是嚴格生豬定點屠宰準入，對定點屠宰企業開展實時監控，促進其規范化生產；加強對牛、羊、禽類屠宰的監管。三是在食品生產加工環節推行良好生產規范、危害分析與關鍵控制點體系和食品防護計劃；完善生產加工環節食品風險監測和排查制度，加強食品生產系統性和區域性質量安全問題的防控和處置。四是加強現代物流體系建設，強化食品集中交易批發市場的建設和監管，加強產銷對接，提高食品儲存、運輸、流通的質量安全控制。五是加強餐飲服務環節量化分級管理，積極推行餐飲服務食品安全操作規范，強化加工制作的過程控制要求。六是制定各環節監督檢查操作規范，將進貨查驗、生產經營記錄、出廠檢驗作為企業落實主體責任和監管部門實施過程監管的主要內容，細化監督檢查要求。

2.加強食品質量安全溯源管理，建立健全追溯制度。強化食用農產品種植養殖、食品生產加工、食品流通、餐飲服務等環節生產經營記錄，加強各環節銜接，確保食品質量安全可追溯。運用物聯網等技術建立食品安全全程追溯管理系統，統籌規劃各類食品安全追溯系統建設，保證追溯鏈條的完整性和兼容性。逐步建立全國互聯互通的食品安全驗證驗票管理體系，建立電子查詢系統。

（六）積極構建和完善市場誠信價值體系，加強誠信約束監管

加快食品生產經營行業誠信體系建設，完善信用信息的征集、披露、使用制度，推進信用信息共享，健全獎懲機制。建立實施“黑名單”制度，及時向社會公布生產經營者的食品安全信用信息，對有不良信用記錄的生產經營者增加監督檢查頻次，在融資信貸、用地等方面予以限制；對信用良好的企業，在技改投入、品牌培育等方面予以支持。充分發揮行業協會作用，加強行業管理，營造食品安全誠信環境，培育食品安全誠信文化。

（作者系中共河南省委黨校經濟管理教研部副教授）endprint