新農村建設中農村基層政府的改革與重塑

袁梁

隨著“三農”及新農村建設問題研究的深入，特別是《國務院關于做好2004年深化農村稅費改革試點工作的通知》明確要求加快轉變鄉鎮政府職能、加強鄉鎮政府社會管理能力以來，農村基層政府的改革問題也越來越受到各界人士的關注。根據我國現行的行政體制，眾多鄉鎮政府是我國的基層人民政府，是連接國家政府與居民的紐帶。而農村基層政府一般是指鄉鎮政府，它是面向農村，直接聯系廣大農民的橋梁，它具有一般基層政府的管理權和指令權，以執行國家政策、管理農村社會經濟事務為主要職能。

作為政府治理結構的基礎組成部分，農村基層政府在維護社會穩定、解決“三農”問題方面發揮著舉足輕重的作用。而在建設社會主義新農村，加快城鎮化的大背景下，農村基層政府管理能力滯后與新農村建設需求的矛盾日益突出，并成為阻礙我國經濟“三農”問題，調整城鄉二元結構，優化整體經濟發展的重要制約性因素，嚴重影響著我國惠農惠民政策在農村地區的實施。本文從我國農村基層政府的現狀和問題入手，對新農村建設進程中重塑農村基層政府提出政策建議。

一、我國新農村建設中農村基層政府現狀和存在的問題

（一）財政投入資金不足，財政收支存在較大缺口

一直以來，我國公共服務都是由政府提供的，政府財政預算是最主要的資金來源，1994年分稅制改革以來，地方政府的財政能力不斷弱化，但與之相對的是，地方政府所需提供的公共服務卻不同增加，形成“財權向上集中、職能向下轉移”的局面。而更主要的是，農村基層政府（主要是指鄉鎮政府）在做公共服務財政預算時，并不能準確區分哪一部分應是自身籌集，哪一部分應該有上級政府和中央政府支付，因此，很多應該由上級政府和中央政府支付的公共服務卻由農村基層政府支付，在很少甚至沒有財政轉移支付的條件下，完全靠農村基層政府本身的財力完善公共服務提供是根本做不到的。而2005年12月29日，十屆全國人大常委會第十九次會議通過了自2006年1月1日全面取消農業稅的決定，這對農村基層政府來說更是一個挑戰，部分農村基層政府可能因財政壓力無法履行職能。

由于財政轉移支付投入不足，大多數農村基礎設施存在落后、老化，總量不足以及結構失衡等問題，農村山區的“五通”狀況（通路、通電、通水、通話、通車）問題嚴重，嚴重阻礙了農村經濟的快速發展和農民的增收。此外，農村生態環境問題也愈發嚴重，更需要相應的投資。總之，因財政預算不足引發的一系列問題又會進一步惡化農村基層政府的財政自籌能力，形成惡性循環。

（二）農村基層政府工作人員的公共政策執行存在的問題

一方面，基層政府的工作人員缺乏資金，由于資金的匱乏，農村基層政府的許多利民惠民政策無法實施或者實施到一半被迫中斷，使得農村基層政府的公信力和威信力下降，這導致農村基層政府的權威衰落。另一方面，農村基層政府的工作人員素質不高，行政管理能力有限，部分工作人員官僚主義思想嚴重，常常以“管理統治者”自居，并抱有“有權不用，過期作廢”的思想，對廣大農民作威作福；還有部分工作人員文化水平有限，行政管理能力不足，往往“一刀切”地執行國家“三農”政策，妨礙了農民生產的積極性。這同樣會損害農村基層政府的現象，降低政府的權威性。

（三）農村基層政府信息公開度不足，民主化程度較低

首先，我國農村基層政府政務公開度較低，基本上是大事不公開，細節不公開，這使得農民對基層政府的監管權利形同虛設。其次，盡管我國農村基層政府會在一定程度上實施村民自治，但這還沒有形成高效的利益訴求和表達機制，更未形成相應的權益保障機制，因此其民主化程度不高。與農村自治形式相比，農村基層政府更趨向于選擇政府內部結構來管理，通過基層政府給各個自治組織下到命令。最后，我國農民的文化素質有限，其政治參與積極性不高，再加上現階段農民參與的渠道不暢通，農民對涉及自身利益的公共事務決策權得不到保障。

（四）農村基層政府的公共服務職能缺位、錯位問題嚴重

現代政府理論認為地方政府存在的理由和基礎就是通過運用稅收等獲取的資金為國民通過公共產品和服務。但改革開放以來，特別是社會主義市場經濟體制確立以來，經濟建設成為國家政府的首要任務，農村基層政府同樣如此，將其主要職能定位在經濟發展上，而對提供公共服務投入不足。按照我國基層政府職能的規定，鄉鎮政府的職能更多集中在完成上級政府的集資任務，而對公共服務職能卻缺乏積極性，形成“該有作為的，作為不大；不該作為的，卻不遺余力”的局面。從理性經濟人的角度看，農村基層政府同樣更加關注自身的利益，即政績水平，獲得升遷。在中央政府以GDP為核心的政績考核制度下，省級、市級和縣級政府均將發展經濟作為工作的重心，而農村基層政府傾向于“對上負責”，加大經濟建設努力，提高公共服務的積極性不足。這造成了兩個非常嚴重的后果：一是公共服務數量不足，隨著新農村建設的進行，農村經濟的發展和農民的收入得到極大提高，這不斷加大了農村公共服務的需求，如科教文衛、交通設施、生態環境保護和水電設施等等；二是農村基層政府過多干預企業的生產活動，政企不分，盲目集資上項目，不僅未能給農民帶來好處，還加重了農民的財務負擔，使得政府與農民的關系更加惡化，怨聲頗多。

（五）農村基層政府機構部門設置不規范，存在管理混亂、權責不清等問題

首先，機構部門設置不規范主要表現在因人設事，多數情況下，這些行政機構目標是農村基層政府自行決定的，不占用國家公務員的編制，而這些人的工資以及行政辦公費用也是由農村基層組織自行籌集的，這在加重地方政府財政赤字的同時，也帶來了管理效率下降、冗員過多等問題。其次，管理混亂、權責不清表現為職能部門和機構權責交叉，分工不清，農村基層政府雖然也對工作職責安排做了一些規劃，但還未具體到哪些事、怎么辦等細節方面，同時有的政府領導也有可能隨意改動各部門人員的責任和任務，這造成各部門之間相互扯皮、推卸責任，形成“誰都可以管，誰都管不了”的局面。endprint

二、改革和重塑我國農村基層政府的政策建議

農村基層政府處在我國社會主義新農村建設的第一線，現有的農村基層政府已不能滿足社會主義新農村建設的要求，因此，對農村基層政府進行改革和重塑已成為必然。但是我們也不能打著改革的旗號，不切實際地進行所謂的精簡機構，而是應該因地制宜，根據農村基層政府管轄的面積、當地的經濟發展狀況、人口狀況以及資源環境狀況實事求是地進行改革，妥善安排各種出現的和可能出現的問題，努力完成新農村建設的任務，為農民謀福利，縮小城鄉二元結構差距，實現經濟健康協調發展。具體來說，本文從以下幾個方面提出政策建議：

（一）在重塑農村基層政府時，必須首先解決財政預算不足問題

俗話說“巧婦難為無米之炊”，對于農村基層政府改革來說同樣如此，沒有中央政府和上級政府的財政預算支持，農村基層政府的任何一項改革措施都是很難實施的，因此，必須理順和明確中央政府、上級政府和農村基層政府之間在公共服務供給方面的財權和事權，使二者相適應。具體來說：首先，需要政府承擔或者協助的全國性以及區域性的公共服務供給，如生態環境保護、污染治理、水利設施建設、自然災害防治等財政支出都應由中央政府和上級政府支付，這些財政支付可以由中央政府和上級政府采用委托代理轉移支付的形式委托給農村基層政府，以確保實施的有效性，如我國的退耕還林工程，國家將退耕還林補助發放到縣級政府及鄉鎮政府手中，由縣級政府及鄉鎮政府作為中間代理人負責將退耕還林補貼發放到農戶手中。其次，需要農村基層政府自己籌集的財政收入，農村基層政府可以引入市場機制，通過“看不見的手”來自發調節，還可以以民營化的形式提供公共產品和服務，以減輕政府的財政負擔。再次，農村基層政府還應建立鄉鎮一級的財政職能部門和機構，同樣按照分稅制和財政分權制度構建事權和財權向對稱的稅收和財政制度，擴大農村基層政府財政收入的來源，實現公共服務供給的多元化，農村基層政府可以鼓勵和引導非政府組織、民間組織和個人提供公共服務的積極性，籌集資金，擴大農村公共服務的供給能力。最后，條件允許的地區還可以建立適當的橫向財政轉移支付制度，實現公共服務均等化，先進地區幫助落后地區，共同致富。此外，還可以利用社會捐贈、企業捐贈和企業投資的形式拉動農村經濟增長，提高農民生活水平。

（二）重塑農村基層政府工作人員的公共服務思想，提高其素質和文化水平

作為與廣大農民接觸的第一線，農村基層政府工作人員的行為、態度和思想對農民心中政府形象的形成具有重要影響，好的行為態度能夠提高農民對政府的維護力度，相信政府相信黨，相反，惡劣的行為態度會惡化政府在農民心中的形象，不利于維護政府的公信力。因此，要重塑農村基層政府工作人員的公共服務思想，具體來說，主要包括：首先，加強農村基層政府工作人員全心全意為農民服務的思想教育，促使工作人員時時刻刻銘記“以人為本”的工作態度，提高服務意識和質量，徹底消除傳統的官本位思想。工作人員應把解決廣大農民的需求、意愿和困難作為工作的重點，充分發揮自己的才能，為農民多謀福利。其次，定期或者不定期地開展農民滿意度調查，為農村基層政府工作人員打分，不斷加大村民滿意度在工作人員政績考核中的比重，促使工作人員自覺將村民滿意度作為衡量工作質量的標準，加大對農村公共服務的投入力度，發展農村經濟，提高農民收入。最后，改變和優化農村基層政府工作人員的工作方式，避免“一刀切”的粗暴執行方式，由于我國廣大村民的文化素質不高，其政治參與的積極性不足，同時又存在缺乏村民公共服務需求有效表達的機制，這就造成工作人員在提供公共服務時，不能充分準確地了解農民公共服務的需求，致使公共服務由政府說了算，造成部分公共產品和服務因失誤和私利而不切實際的過度提供，不但未給村民提供福祉，還浪費了財政預算，因此，工作人員應因地因時地從實際出發，深入了解廣大農民的切實需求，根據農民的切實需要提供多元化的公共服務，增強公共服務的質量和效率。

（三）以法律法規的形式，明確農村基層政府的工作重心，為廣大農民服務，以提供公共服務為核心

地方政府的職能是管理，但核心應該是服務，特別是農村基層政府，其直接面對廣大農民，服務農民更應是重中之重。這就要求農村基層政府由“管理型政府”向“服務業政府”轉變，由“我管你”向“我為你提高服務”轉變，正確樹立“執政為民”“用好權利”“權為民所用”的觀念，把“為民服務”“助民致富”作為自身工作的出發點和落腳點。使自己的行為乃至利益與農民結合在一起，打破農村基層政府工作人員和廣大農民之間的界限。這也是社會主義新農村建設的基礎和保障。具體來說，主要包括以下幾個方面：首先，轉變農村基層政府的觀念，形成公共服務型政府，最重要的是由直接管理型政府向間接服務型政府轉變，不斷強化廣大農村基層政府工作人員的為民服務意識、提高為民服務的效率，樹立民主執政、科學執政和依法執政的理念。其次，圍繞農民的切實利益，提供符合實際的公共產品和公共服務，切實解決公共服務的城鄉二元失衡局面，一要加大農村基礎設施建設，大力發展農村水利、鄉村道路、通電通水工程，改善村民的基本生活條件；二要做好公共管理事務，將國家財政轉移支付的相關基金用到實處，切實為民謀利；三要提升農民的勞動技能和文化素質，農村基層政府在努力執行九年義務教育，提高農民文化素質和教育水平的同時，還應根據市場需求狀況對當地居民進行必要的勞動技能指導和培訓，全面提高廣大農民工的素質，增加農民的勞動技能，提高其收入水平。再次，建立健全我國農村基層的社會醫療和養老保障體系，形成覆蓋面廣、層次全的醫療養老保障體系，使廣大農民病有所醫、老有所養，切實解決農村公共衛生和養老體制的薄弱環節。最后，加強農村基層的公共文化服務，形成形式各異的精神文化服務體系，豐富農民的業余生活，提升其精神面貌。

（四）精簡農村基層政府的機構和工作人員，明確權責，加強績效考評

監督機制各部門之間相互扯皮、推卸責任，容易出現尋租和低效率問題，因此，應適時地精簡機構，逐步建立起規范、有序的公共服務體系，明確不同形式部門的權利和義務，提高工作效率。首先，就精簡機構、明確權責來說，要降低對非公務員編制工作人員的招收，這部分人員大多工作能力有限，且服務態度較差，不利于工作的開展和政府形象的形成；其次，要權力到人、責任到人，將政府工作人員的權力和責任分配到每個工作人員手中，提高辦事效率；最后，加強制度建設，對農村基層政府領導隨意調度工作人員的行為進行約束。就績效考核來說，一要改變農村基層政府片面追求GDP增長的政績考核制度，明確地方政府最大化政績的目標包含經濟增長和為人民服務兩部分，并逐步提高后者的比重，這樣才能平衡農村基層政府在公共服務和經濟增長之間的傾向，增強地方政府提高公共服務的積極性。二要對工作人員的考核重民意，增強其為民服務的意識和態度，以人民群眾的滿意度為衡量標準。

（五）建立健全監管機制和懲罰機制

有效的監管機制和懲罰機制能夠促使農村基層政府領導者樹立正確的政績觀，切實把提高廣大農民的利益作為自己的追求。當前由于信息不對稱以及法律法規不健全等，我國政治體制改革過程中出現了種種問題，其中一個重要的方面就是在農村基層政府公共產品和公共服務提供中缺乏有效的監督機制和問責機制，而當發現問題之后，也會因“人情、關系”等“輕拿輕放”，或者被異地任用。這使得本來就不多的財政資金不斷被挪用，在發放環節被壓榨，白白浪費了國家的財政預算。因此，應建立高效健全的監管機制和懲罰機制。具體來說，首先，上級政府應憑借其政治權威性，要求農村基層政府定期或者不定期的信息公開，降低雙方的信息不對稱程度，加強對農村基層政府的監管。其次，除加強上級政府部門的監督機制外，另一個有效的方法是建立包含當地居民和社會團體組成的第三方監管機制，對農村基層政府的工作行為進行監管，并逐漸提高當地居民和社會團體的參與程度。最后，加大行政違規的懲罰力度，維護違規懲罰的權威性，使得農村基層政府的工作人員“越雷池一步”就會受到嚴厲的懲罰，從而樹立政府廉政愛民的形象。

三、小結

改革和重塑農村基層政府是我國建設社會主義新農村的必然選擇和工作的重點，本文對我國社會主義新農村建設中農村基層政府的現狀和存在的問題從幾個方面進行了剖析，針對問題給出了農村基層政府改革和重塑的政策建議。當然，今后仍然需要更加深入地進行調查和研究，以期建立一個以提高公共服務質量為核心，保障廣大農民利益的高效便民的農村基層政府。

【本文系2014年陜西省科學技術研究發展計劃項目（2014KRM11-02）的階段性成果】

（作者單位：渭南師范學院）endprint