我國基層政府體制改革的困境及其超越

鄭亞+李惟芳

摘 要：作為政治體制改革的首要部分，政府體制改革增強了政府自身建設(shè)，優(yōu)化了政府組織機構(gòu)，一向備受黨和國家的重視。改革開放以來，政府機構(gòu)共進(jìn)行了八次體制改革。回顧歷次改革，政府機構(gòu)仍存在許多問題。另一方面，作為最基層的政權(quán)機關(guān)，基層政府擔(dān)當(dāng)著各項公共管理和公共服務(wù)職能，直接關(guān)系到地方甚至國家的政治穩(wěn)定，經(jīng)濟(jì)發(fā)展。介紹了當(dāng)前我國政府管理體制現(xiàn)狀，分析了現(xiàn)有的政府體制改革在我國的困境狀況，并提出基層政府體制改革的可行性路徑，為適應(yīng)我國基層政府體制改革，建設(shè)基層服務(wù)型政府夯實基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：體制改革；基層政府；路徑探索

中圖分類號：D625 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）30-0004-02

一、我國基層政府體制管理特點

第一，基層行政運行方式“壓力化”。與中央政府自發(fā)自主進(jìn)行，具有獨立性的行政體制以及行政改革不同，基層政府運行有著截然相異的特點。目前基層政府行政為壓力行政，因此基層政府行政改革較為被動。上級組織層層量化分解各項指標(biāo)任務(wù)并最終根據(jù)基層政府的完成情況進(jìn)行獎懲。因此，基層政府體制在此種體系的壓力下進(jìn)行改革，其目標(biāo)、內(nèi)容、改革的價值追求等等都會呈現(xiàn)出不同態(tài)勢，而這些不同的矛盾因素就直接成為基層政府體制改革的困局。

第二，行政運行機構(gòu)“零散化”。近些年來，“省直管縣”、“強縣擴權(quán)”作為傳統(tǒng)行政體制改革的熱點方式。改革難以走出體制的泥淖尚未出現(xiàn)真正的發(fā)展。政府機構(gòu)的運行方式在整體上有一種零散碎片化的趨勢。其包含兩個方面：第一方面是區(qū)域的零散化，最明顯的表現(xiàn)就是同一地區(qū)被分割成為性質(zhì)不同的若干區(qū)域。例如同一地區(qū)因居民收入水平不同而逐步被分割為不同居住區(qū)域。政府可能會資源配置和公共服務(wù)提供不均等。第二方面是地方政府的零散化，表現(xiàn)為政府機構(gòu)重疊，職能模糊，邊界不清。問題出現(xiàn)后政府部門相互推諉責(zé)任，人民群眾難以找到直接有效的部門。

政府機構(gòu)運行呈現(xiàn)零散化趨勢，正是政府制度化較低的表現(xiàn)。具體體現(xiàn)為：政府部門之間利益沖突明顯；職能重疊現(xiàn)象嚴(yán)重；政府行為不規(guī)范；政府與公眾之間的互動隨意性大，缺乏制度規(guī)范。正是體制呈現(xiàn)出的這些狀態(tài)，使政府與群眾之間缺乏有力的呼應(yīng)，因而政策往往難以落實。也正因此，基層政府體制改革勢在必行。

二、我國基層政府體制改革的困境存在及原因分析

（一）制度路徑依賴

近些年來，我國基層政府在國家和社會的密切關(guān)注下，進(jìn)行了若干次改革但并沒有達(dá)到預(yù)期狀態(tài)。體制改革難以從內(nèi)部制度創(chuàng)新，仍依賴于原有體制。在理論上這一困境可以用“路徑依賴”予以解釋。

在制度改革與變遷過程中，產(chǎn)生路徑依賴?yán)Ь脂F(xiàn)象的原因可以進(jìn)行以下分析：首先，根據(jù)馬克思哲學(xué)理論，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與制度變遷之間有一定的不同步性和不對稱性。經(jīng)濟(jì)發(fā)展不一定要求制度立即進(jìn)行改革；其次，從非正式制度來看，其形成過程中存在存續(xù)性和積淀性，變遷過程是緩慢的、漸進(jìn)的；再次，從利益集團(tuán)來看，現(xiàn)存既得利益集團(tuán)為了維護(hù)自身既得利益反對制度變遷。

（二）財政能力薄弱

要實現(xiàn)政治穩(wěn)定，就需維持基層政權(quán)穩(wěn)定。基層政權(quán)是整個國家政治穩(wěn)定的支柱。基層政權(quán)得以穩(wěn)固，必須有強大的政府制度做支撐。而政權(quán)穩(wěn)固的命脈性因素就是財政能力。基層政府財政困境突出表現(xiàn)在財政能力薄弱，從而影響基層政府能力。這使基層政府陷入以下困境：政府精力分散、公共服務(wù)供給力削弱，人民對政府信任度下降等。

基層政府財政能力薄弱的原因在于：經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平制約；財政轉(zhuǎn)移支付制度有缺陷；“分稅制”尚待完善；行政機構(gòu)臃腫；基層財政缺乏監(jiān)督。

（三）權(quán)力機構(gòu)失衡

基層政府行政效率低下，體制根源在于政府間權(quán)力配置不平衡。從縱向看，行政機構(gòu)設(shè)置遵循完整統(tǒng)一原則，職能配置“職責(zé)同構(gòu)”。例如在鄉(xiāng)級政府機構(gòu)的設(shè)置中，由于強調(diào)與縣級政府對口，鄉(xiāng)政府在職能行使中受鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、上級部門、縣政府派駐機構(gòu)等多種因素影響，對政府決策與執(zhí)行效率有很大程度制約。

（四）職能定位模糊

宏觀上，政府主要職能是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)。在金字塔式政府層級中，越靠近金字塔頂端的層級政府，其職能越偏向政治職能；越靠近金字塔底端的層級政府，更加側(cè)重于社會職能行駛。根據(jù)這一理論，基層政府的職責(zé)重心應(yīng)該是社會管理和公共服務(wù)。稅費改革前基層政府過度重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對社會和政治發(fā)展貫徹執(zhí)行力不足，資源汲取和人口控制任務(wù)偏向嚴(yán)重。虛化了服務(wù)于民的社會管理和公共服務(wù)職能。

（五）運行機制不科學(xué)

目前我國基層政府運行機制總體上呈現(xiàn)不合理的狀態(tài)。表現(xiàn)在：首先，行政運行是單一的垂直型模式。上級的決策與任務(wù)層層下發(fā)增加，最終由基層完成大部分工作。同時，上級政府在考核時強調(diào)保持全局步調(diào)，往往忽視了地域差別，未能因地制宜，難以形成區(qū)域特色。其次，政令決策依賴經(jīng)驗。不少基層政府往往靠領(lǐng)導(dǎo)決定全局的戰(zhàn)略性問題，屬于經(jīng)驗決策，主觀性較大，不符合市場運行的客觀實際。

三、基層政府體制改革路徑探索與政策建議

（一）基于精兵簡政理論設(shè)置機構(gòu)

精簡基層政府的原因在于：一是根據(jù)政府層級的有關(guān)理論，要提高行政效率、降低行政成本，政府層級設(shè)置應(yīng)力求使政府機構(gòu)趨向扁平化。并同時明確界定不同層級政府的職能側(cè)重點。基層政府公共服務(wù)的職能應(yīng)得到強化。應(yīng)按扁平化金字塔式結(jié)構(gòu)對政府層級重新設(shè)計，據(jù)此建設(shè)好基層服務(wù)型政府從而更好地為社會提公共服務(wù)。二是從我國政府現(xiàn)行管理模式上看，實行的是中央—省—市—縣—鄉(xiāng)五級管理模式。這種模式信息傳遞慢，運作效率低。減少政府層級可以提高行政效率的同時降低開支，節(jié)省成本。三是與其他層級的政府相比，基層政府支出大于收入的收支不平衡現(xiàn)象高頻率出現(xiàn)。其根本原因是基層政府機構(gòu)不斷膨脹導(dǎo)致人員開支大。因此基層政府機構(gòu)必須合理壓縮合并。endprint

（二）依據(jù)循序漸進(jìn)方法改革層級

“省直管縣”改革是目前層級改革的第一步，應(yīng)分為三個步驟：首先，在財政體制省直管縣改革試點、各省“擴權(quán)強縣”的起點上，在維持市對縣行政領(lǐng)導(dǎo)地位的基調(diào)上，適度下放各類權(quán)限；其次，市縣均由省政府直接管理，兩者實行分治，不再是直屬關(guān)系；再次，調(diào)整政府機構(gòu)、精簡行政人員與地級市改革同步進(jìn)行。對地方政府各個層級之包括財權(quán)、事權(quán)、資源配置權(quán)等在內(nèi)的行政權(quán)力和各層級之間的利益進(jìn)行重新調(diào)整和界定，并與明確行政責(zé)任歸屬改革協(xié)調(diào)進(jìn)行。

繼層級改革后，縮短政策鏈條，讓政策經(jīng)過盡量少的層級直接落實到具體實施者，同時增加基層政府政策執(zhí)行的自由裁量權(quán)，從而減少政策在層層傳遞中的扭曲程度，保證上層信息的準(zhǔn)確傳達(dá)和上下級政府的信息溝通，減少對公共資源的截留，提升基層公共服務(wù)質(zhì)量，增強政府綜合服務(wù)能力。

（三）遵循法理統(tǒng)一原則陽光行政

陽光行政有助于更合理的決策制定和工作開展。它要求法理統(tǒng)一，依法決策，科學(xué)決策，民主決策。陽光行政具體要從以下方面著手：首先，健全科學(xué)決策機制。要保證決策的科學(xué)化水平，不具有全方面專業(yè)知識的決策管理者必須借助智囊團(tuán)的專業(yè)知識。對專家提出的合理意見和建議進(jìn)行充分的可行性分析，進(jìn)行小范圍的推廣試點。最后根據(jù)運行情況予以調(diào)整再推行決策。其次，完善監(jiān)督體系。這要求日常監(jiān)督與專項監(jiān)督相結(jié)合、主動監(jiān)督和舉報投訴監(jiān)督相結(jié)合、明察與暗訪相結(jié)合，運用各種監(jiān)督手段，加強基層政府內(nèi)部的監(jiān)督。再次，將依法執(zhí)政深入人心。以人為本是依法執(zhí)政必須遵循的原則。整個社會要共同形成依法執(zhí)政和以人文本的良好氛圍，使政府人員辦事有法可依、有章可循。

（四）通過法治建設(shè)進(jìn)程公平行政

要通過法制化進(jìn)程，推動政府行政公平，就要政府在構(gòu)建服務(wù)型政府的過程中以法律為基準(zhǔn)提供公共服務(wù)。法律可以使各種相互沖突的利益尋求妥協(xié)。現(xiàn)代社會，利益群體多元化帶來了利益需求多元化。在實現(xiàn)利益需求時，應(yīng)對各種事件和利益予以平衡，以公平、公正、透明為原則的法律就扮演著不可或缺的重要角色。法律在尋求平衡時發(fā)揮了尋求共同認(rèn)可的作用。這就需要完善法律體系，合理界定政府職能，推動政府公平行政。同時嚴(yán)格行政執(zhí)法責(zé)任追究制和考評制。通過宣傳教育把對憲法和法律的信仰根植于整個社會，夯實法律根基，在整個社會中形成與憲政要求相符合的思維方式和輿論氛圍。

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