淺議齊齊哈爾市文化建設地方性法規保障體系

李娜 蘇屹

摘 要：齊齊哈爾市文化建設方面的地方性法規已有部分法規，例如：《齊齊哈爾市旅游條例》等。欲構建地方性法規保障體系還需要進一步制定其他法規，例如《齊齊哈爾網絡文化傳播及網絡安全條例》、《齊齊哈爾市社區文化建設條例》等。

關鍵詞：文化建設；地方性法規；體系構建

中圖分類號：D91 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）30-0087-02

2012年市委書記韓冬炎在中共齊齊哈爾市委十二屆二次全體（擴大）會議上的講話中也強調了“堅持以城市化、城鎮化和城鄉一體化為統領全力推動齊齊哈爾經濟社會更好更快發展”，其中第（四）項內容就是“推進改革創新，促進文化大發展大繁榮。”具體而言就是加強齊齊哈爾市文化建設的力度，提高文化產業的發展水平、改善人民的生活條件。可見，齊齊哈爾市政府非常重視文化建設，而文化建設離不開法制的保障，本文將從三個方面來闡述齊齊哈爾市文化建設法制保障的問題。

一、齊齊哈爾市文化建設地方性立法現狀

齊齊哈爾市自改革開放以來，特別是在被評為“中國魅力城市”之后，加強了對文化法制的研究，文化的地方性立法工作開始走向了制度化、規范化的軌道。經過多年努力，到目前為止共制定的地方性法規和地方性政府規章及其他規范性文件數量有限。其中，齊齊哈爾市人大制定了《齊齊哈爾市旅游條例》、《齊齊哈爾市保護街區和保護建筑條例》、《齊齊哈爾市城市園林綠化條例》等地方性法規；齊齊哈爾市政府制定了《齊齊哈爾市一日游管理規定》、《齊齊哈爾市戶外牌匾廣告設置管理暫行辦法》、《齊齊哈爾市公園管理辦法》等政府規章。內容涉及面比較窄，主要涉及旅游、城市藝術、城市建設等方面。現有地方法制為齊齊哈爾市文化建設的發展提供了一定的法制保障。

下面就齊齊哈爾市文化建設方面的地方性法規逐一加以介紹，以便下文為完善齊齊哈爾市文化建設法制保障體系的構建提供研究基礎。

（一）《齊齊哈爾市旅游條例》

2003年11月28日齊齊哈爾市第十三屆人民代表大會常務委員會第六次會議通過了《齊齊哈爾市旅游條例》，自2004年6月1日起施行。旅游條例的制定施行為有效開發利用和合理保護旅游資源，加強旅游市場的監督管理，規范旅游經營行為，維護旅游者和旅游經營者的合法權益，促進旅游業持續健康發展有重要的作用。該條例規定了以下幾個方面的內容：（1）旅游工作的主管部門為市旅游局。（2）旅游經營者的責任。（3）旅游者的權利。

（二）《齊齊哈爾市保護街區和保護建筑條例》

這里所稱的保護街區和保護建筑，是指由市人民政府所公布的建成年限在30年以上，并具有較高建筑藝術價值、風貌特色、歷史意義而應當予以保護的街區和建筑。該條例共43條，自2005年8月1日起施行。主要內容涉及：（1）保護街區和保護建筑的管理部門。（2）保護街區和保護建筑的認定。（3）保護規劃。保護規劃應當包括下列內容：確定保護街區和保護建筑的風貌特色及其保護原則和保護要點；保護街區和保護建筑的保護范圍、核心保護范圍和建設控制范圍；根據保護街區風貌確定的土地使用性質以及對保護建筑空間環境和景觀的保護要求；對與保護街區和保護建筑風貌特色不協調建筑的整改要求和措施；保護建筑的保護類別。（4）保護措施。（5）法律責任。該條例規定了政府主管部門和相關工作人員的行政責任和違反該條例破壞保護街區和保護建筑行為的法律責任。

（三）《齊齊哈爾市城市園林綠化條例》

綠化是城市面貌的重要方面，所以齊齊哈爾市人大非常重視綠化工作，早在1991年就頒布了《齊齊哈爾市城市園林綠化條例》。隨著城市的建設、經濟的發展，齊齊哈爾市人大常委會于2004年重新制定頒布了該條例，并自2004年12月1日起施行，有六章37條。主要內容有：（1）綠化行政主管部門為市建設行政主管部門；（2）城市園林綠化規劃和建設；（3）綠地的養護責任和數目管理職責；（4）公園的管理；（5）法律責任。可以分為破壞綠化行為的法律責任和執法部門的法律責任兩類。

除了上述地方性法規，齊齊哈爾市政府還出臺了《齊齊哈爾市一日游管理規定》、《齊齊哈爾市戶外牌匾廣告設置管理暫行辦法》、《齊齊哈爾市公園管理辦法》、《齊齊哈爾市人民政府關于加快發展旅游業的若干問題意見的通知》、《齊齊哈爾市有線電視管理規定》等五個政府規章和規范性文件，涉及旅游業、有線電視服務等方面。

二、齊齊哈爾市文化建設地方性立法保障存在的問題

通過前文介紹齊齊哈爾市文化建設方面的地方性法規、規章及規范性文件，可以看出，齊齊哈爾市文化建設法制保障尚未形成體系，只是在旅游業、城市綠化、保護街區和保護建筑方面做到了“有法可依”，在其他方面仍然是沒有明確的法規規定。再加上我國在文化建設方面本身立法就滯后、法律體系不健全，所以有必要在這里詳細分析一下齊齊哈爾市文化建設法制保障存在的各方面問題，以此通過地方立法的完善為我國文化建設法律保障體系的構建提供經驗。

齊齊哈爾市文化建設的法律保障存在諸多方面的問題，下面一一加以闡述。

（一）文化方面的地方性法規和政府規章不夠全面

規范文化建設的地方性法規和政府規章沒能覆蓋文化建設的各個方面，而且內容比較陳舊。現有的地方性法規和地方政府規章，主要涉及的是旅游。城市藝術、城市建設等領域的內容，而文物、出版、演出、電影、娛樂、新聞廣播、音像制品、文化市場管理、互聯網等領域至今沒有地方性立法。這種現狀是與齊齊哈爾市的地位不相符的。

（二）已有立法重視權力的設定，忽視相關權利的保障

立法時偏重于管理規范、義務和處罰等內容的設定，忽視對相關權利的保障。在現有的地方性立法中，相應的條例主要規定了政府主管部門的職權，對于百姓的權益受到損害后的救濟措施規定得比較籠統。再加上百姓在日常參與文化事業建設中缺乏相應的權利意識，不能有效地維護自身的文化權利。例如《齊齊哈爾市旅游條例》中主要規定了市旅游局及各區縣旅游主管部門的管理權限，對于旅游者的權利僅僅規定了一條。其他各條沒有與旅游者有關的了。孟德斯鳩曾經說過：“凡是權力無限制，權利無保障”的國家就沒有真正的法治。從齊齊哈爾市的地方性法規來看，重視管理者的權力，而忽視消費者、被管理者的權利是個比較突出的問題。

（三）現有文化立法本身的缺陷

文化立法缺乏預測和群眾參與，沒有充分對法規所要調整的社會關系和后果進行周密的研究、分析和預測，沒有充分聽取相關有利害關系的行業代表、人民群眾的意見和建議；條款規定得過于原則和籠統，可操作性較差。而且，已經出臺的文化保障方面的法律法規其宣傳力度不夠，在日常生活中，百姓根本就不知道有這些法律法規可以用來維權。由于法律宣傳不到位，百姓的法律意識不強，運用法律維權的意識較差，這是文化法制建設過程中的一個不足，會直接影響齊齊哈爾市的城市綜合競爭力。

三、構建齊齊哈爾市文化建設地方性立法體系的設想

文化可以產業化發展，可以帶來相當可觀的經濟效益。文化產業的門類非常多，幾乎文化的所有領域都能夠形成產業，進行經營，例如：旅游業、圖書出版業、影像制品、音樂制品等。文化涉及很多敏感的問題，而國內文化立法又相對落后，就造成了我國“文化大國”，卻是“文化立法的弱國”的局面。齊齊哈爾市作為黑龍江省西北部最大的城市，有著悠久的歷史、深厚的文化底蘊、鮮明的文化特色。但是由于國內的文化立法不全面，齊齊哈爾市又缺少地方性制度保障，所以齊齊哈爾市文化發展受到很多制約。因此，構建齊齊哈爾市文化建設地方性法制體系是非常有現實意義的。

齊齊哈爾市文化建設地方法律保障體系的構建應與國家文化立法相配套和同步，為齊齊哈爾市的文化事業發展提供強有力的法制保障。應逐步建立健全內容涉及文物、出版、演出、電影、娛樂、新聞廣播、音像制品、城市藝術、文化市場管理、互聯網等多個領域的地方性法規、政府規章，如《齊齊哈爾網絡文化傳播及網絡安全條例》、《齊齊哈爾市社區文化建設條例》、《齊齊哈爾市民族文化保護規定》、《齊齊哈爾市文藝演出管理辦法》、《齊齊哈爾市文化娛樂市場管理條例》、《齊齊哈爾市公共文化服務管理辦法》、《齊齊哈爾市城市雕塑建設管理辦法》等等。下面就《齊齊哈爾市民族文化保護規定》、《齊齊哈爾市文藝演出管理辦法》、《齊齊哈爾市文化娛樂市場管理條例》、《齊齊哈爾市公共文化服務管理辦法》的內容及制定進行簡要論述。

（一）《齊齊哈爾市民族文化保護條例》

齊齊哈爾市周邊生活著35個少數民族。少數民族的歷史文化傳統、民俗風情、歷史遺跡、手工制品等文化產品，特別是一些非物質文化遺產，在商品經濟的今天，在城市化進程過程中，已經受到了不同程度的破壞，亟須要通過制定法律規范加以保護。

（二）《齊齊哈爾市文藝演出管理辦法》

一方面齊齊哈爾市的文藝團體比較多，例如齊齊哈爾市馬戲團，另一方面在商業銷售過程中經常會使用文藝表演的形式來達到促銷的目的。在文藝演出過程中，表演的主體、表演的內容與方式等問題均需要有章可循。因此，在文藝演出不斷繁榮的今天，需要制定《齊齊哈爾市文藝演出管理辦法》來規范演出行為。

（三）《齊齊哈爾市文化娛樂市場管理條例》

進行營業性演出的場所；從事營業性電影發行、放映的場所以及歌廳、舞廳、游藝廳、臺球廳等均是這里所要規范的文化娛樂場所。這些文化娛樂場所的設置、經營方式等各方面都需要有相應的規范來約束。

（四）《齊齊哈爾市公共文化服務管理辦法》

在制定上述地方性法規政府規章時，需注意的是，發展文化事業的一個重要意義在于，通過特色文化事業的建設為齊齊哈爾市經濟發展注入新的動力，在大力發展現有的旅游文化的基礎上，可以再開發一系列的文化產業，以期帶動齊齊哈爾市地方經濟的發展。結合齊齊哈爾市的地方特色，發展重點的文化產業，提高政府的公共文化服務水平。

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