中國社區警務的新發展：民意導向警務之研究

黃凌娟 王駿

摘 要：在十八大“要把保障和改善民生放在更加突出的位置，加強和創新社會管理”的倡導下，各地公安機關在近幾年公安“三項重點工作”、“三項建設”、“大走訪”等工作的基礎上，進行著民意導向警務的探索。這些探索是對社區警務的發展和創新，當然也存在著尚需完善之處，包括理論和法律規定等方面。

關鍵詞：民意導向警務；社區警務；完善

中圖分類號：C913 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）30-0062-02

十八大報告中提出“要把保障和改善民生放在更加突出的位置，加強和創新社會管理”的要求。作為社會管理部門之一的公安機關，在近幾年來提出的“三項重點工作”、“三項建設”、創先爭優活動等專項活動的基礎上，又深入開展了“大走訪”開門評警活動，以期通過訪民意、聽民聲、按照人民滿意的標準來進一步加強和改進社會治安管理工作。由此各地公安機關以民生、民意為主題、緊扣公安實踐的各種警務創新風生水起，比較典型的有常州的民生警務、湖州的警務廣場戰略、嘉興的“兩個最大”警務工作機制以及北京的民意主導警務等等。深入分析和比較各地開展的各種警務創新，筆者發現各地公安機關開展的警務創新是立足于當前社會發展，以民意為導向，對社區警務戰略的深入發展。

一、民意導向是社區警務的應有之意

（一）民意導向是社區警務與生俱來的理念

1.當時的社會背景促生了具有民意導向思想的社區警務。正如朗德曼認為：一個國家的警察制度是其社會制度的反映[1]。20世紀七八十年代產生于美國的社區警務就是當時社會各種運動的產物。60年代的美國充滿了動蕩、喧囂，民權運動、黑人運動、婦女運動、反戰運動等民主運動風起云涌。社區警務正是多方要求平等參與社會管理權利的民主運動在警務領域的體現和結果。在美國，為了改變傳統警務中的警務中無視社區居民的需要，與犯罪單打獨斗的局面，不僅招募黑人等少數民族警察，并且還采取一些諸如社區會議等警務方式來獲取民意，決策警務，以保證對所有市民提供公平警務。

2.提高社區居民生活質量是社區警務的工作目標。雖然社區警務產生于美國時是自下而上，并沒有固定模式的，但社區警務核心是：根據社區的需要定位警務工作，通過與社區建立伙伴關系共同解決社區問題，從而達到有效維護社會治安，提高社區居民生活質量的目的[2]。社區警務在美國也是作為與警察公權博弈的砝碼而產生的，具有警務民主化、警務社會化等特征，并將關注和改善社區居民的生活質量作為警務的工作目標，以改善警民關系。因此，美國社區警務專家特洛加諾維茲（Trojanowicz）和巴克洛克斯（Bucqueroux）在其所著《社區警務》一書中將“加強以社區為基礎的改善生活質量的努力”[3]作為社區警務的基本原則之一進行了論述。在具體措施上，治理社區居民關注的影響社區居民生活質量的社會失序問題，例如：亂涂亂畫行為、社區內垃圾堆、路燈缺失等問題成為警察關注的重點。

（二）社區警務的實踐也體現了民意導向的思想

民意導向不僅是社區警務的應有之意，也體現在社區警務的具體實施步驟和實踐活動中。

社區警務實施過程中要求警務決策分權，即警務決策民主化，是最具有代表性來證明民意導向的思想的。具體來說，主要表現在兩個方面：一是警務具體決策的民主化，即社會公眾能夠參與到警務決策程序中，使警務工作滿足社區民眾的需求。為了保證社區警務獲得成功，美國社區警務要求必須采取的措施中有：對社區需求進行準確的評估；動員所有合適的參與者收集數據以及獻計獻策[4]。在具體操作中，提出召開社區會議、警察-居民咨詢會、社區調查等方式來保證警方需要解決的問題與社區居民安全需求的高度契合；二是決策的民主監督，對警務工作的社會效果實現社會民主監督。社區警務考核中提出的警務工作滿意論其實就是對決策民主監督的最好詮釋。

從社區警務在美國具體的實施模式中也體現了民意導向的含義，例如：巴爾的摩縣的市民導向警務；紐約市社區巡邏警察計劃中關注居民的生活質量成為警察的職責等。

（三）民意導向也是我國社區警務理論和實踐的應有之意

在我國，對民意的關注一直是警察的基本職責。首先，新中國成立后，我國公安機關在人民民主專政的國體下始終秉承著“全心全意為人民服務”的宗旨，遵循人民公安為人民的要求，沿著群眾路線開展公安工作；其次，在2002年杭州會議上正式提出在全國的大中城市推行社區警務戰略，規定社區民警的具體職責之一就是：熱情服務群眾。2006年更是將開展群眾工作作為社區（駐村）民警的首要職責；再次，在2003年提出“立警為公、執法為民”的指導思想后，公安機關以“權為民所用、情為民所系、利為民所謀”為工作要求，連續開展“大接訪”、“三基建設”、“三項建設”、“三項重點工作”以及“大走訪”等專項工作。這一系列的活動無不體現著我國公安工作中保障和改善民生工作方向和民意導向的工作目標。

另一方面，無論是在“片警”時代，還是在“社區（駐村）民警時期，在公安實踐工作中，馬天民、王法金、任長霞、邱娥國、以及“換胎哥”、“托舉哥”等優秀人民警察，都用自己為人民服務的赤子之情實踐著在“以人為本”科學發展觀指導下的公安工作對民生的關注和民意導向。

二、目前民意導向警務的提出是我國社區警務的進一步發展

（一）明確提出民意導向使我國的社區警務更符合我國國情

社區警務是以社區為導向警務的縮寫。根據2000年《民政部關于在全國推進城市社區建設的意見》中關于社區概念的確定，社區是指聚居在一定地域范圍內的人們所組成的社會生活共同體。在民主政治條件下，人民就是擁有合法權益的公民[5]。而我國是人民民主專政國家，因此明確提出以民意為導向更能明確我國性質，更加符合我國的國情。

（二）明確提出民意導向使我國的社區警務更具有時代特征

毛澤東同志提出“全心全意為人民服務”、鄧小平同志堅持“人民擁護不擁護，贊成不贊成，高興不高興”的判斷標準、江澤民同志提倡“立黨為公，執政為民”，胡錦濤同志倡導“以人為本，執政為民”，這些以民為本的理念是一脈相承而又不斷發展的。其中，“以人為本”的提出突顯了民意在我國政治生活中的地位。而到十八大，“要把保障和改善民生放在更加突出的位置，加強和創新社會管理。”以及“兩個凡是”的提出更是將民意提高到了判斷一切工作的最高標準。在這個社會發展背景下，作為社會治安管理機構的公安機關提出民意導向警務顯然是時代的要求，也是將社區警務烙上時代的標記。

（三）明確提出民意導向豐富了我國社區警務的理論體系

提出民意導向警務豐富了我國社區警務的理論體系，例如：常州市公安局長主編的《民生警務的實踐與思考》、湖州金伯中主編的《民意導向警務與社會管理創新》、寧波市公安局課題組發表的《談“民意主導警務”理念及其構建》、甑宇的《淺析民意主導警務理念》、陳祥濤的《淺論建立以民意為導向的警務工作機制》、陳曉蕾的《民意導向警務芻議》等對民意導向警務進行了理論和實踐的探討。雖然，這些書籍和文章大多都是民意導向警務創新理論的初步探討，但也提出了民意、民意警務、民生警務等基本概念，提出了民意主導警務運行的原則、機制等，為民意導向警務理論的豐富做出了貢獻。

（四）民意導向警務創新對社區警務運行中的具體操作規范進行了有益探索

社區警務的運行需要運行機制（包括實施機制、保障機制和績效考核機制）來保證，各地民意導向警務創新在前述三個規定的基礎上，從不同的角度對具體操作規范進行了有益探索。

1.實施機制的發展。各地民意導向警務實踐通過各自有特色的實施機制來體現民意導向。例如：北京民意主導警務中開辟了“人大代表、政協委員直通車”、“110投訴”等8條民意渠道，建立了民意庫，并建設了一整套“民意庫”運行機制，將民意主導警務程序化、規范化。具體來說，就是將民意主導警務劃分為民意收集、民意研判、民意處理和民意反饋四個階段。每個階段有具體的時間表和具體的工作目標，明確和細化了民意主導警務。北京的民意主導警務提出了目前民意導向警務實踐中提出了最具有操作性的規定。再如：常州市公安局民生警務提出了信息共享機制、信息反饋機制、需求研究分類機制、素質提升機制、硬件強化機制、動力培育機制等運行機制。但是，也存在著不夠細化、容易停留在文字上的缺陷。例如：雖然提出了信息共享機制，但是只是籠統地說與相關部門、周邊城市以及在公安機關內部建立信息共享機制，并沒有對這些機制如何運轉進行規定。

2.保障機制方面的發展。保障機制是民意導向警務創新的基礎和支撐，包括人、財、物以及法律制度四個方面。民意導向警務創新在這方面發展主要有：在人員保障方面，“兩個最大”警務實踐就建立專門警察公共關系機構或公共關系聯絡員制度，推行“全警公關”；“民生警務”實踐成立專門的民生警務管理部門——民生警務管理辦公室，還要對該辦公室成員進行培訓。由于以民意為導向是一個新生事物，對民意的收集、研判和使用都需要比較專業的知識和能力，因此無論是否單獨配備專業人員，都應當進行相應的培訓和宣傳，以保證和提高民生警務落實的有效性。

3.考核機制方面的發展。如前述，警務決策民主化是最能證明民意導向的思想的。在民意導向警務考核中沿用并發展了社區警務中以民意來考核警務效果的部分。例如：“廣場警務”提出了民意評判占51%的考核評價標準，北京的民意為導向警務提出民意評判占50%，以真正體現滿意論在公安工作中的落實。再如：浙江省湖州市的“警務廣場”戰略提出以群眾意愿來考量社會治安、以群眾眼光來審視公安隊伍，這樣既以民意來考核工作效果，又以民意來考核隊伍建設。

參考文獻：

[1]Police and Policing： An Introduction. Lundman， Richard[M]. New York： Holt， Rinehart and Winston，1980.

[2]曹立群.美國社區警務的興起及對中國警務的啟示[Z].“社區警務國際研討會”，2002.

[3]Community Policing： How to Get Started（2nd） Bonnie Bucqueroux Robert C. Trojanowicz Anderson Pub.， 1998.

[4]California Departmen of Justice， Attorney Generals Office， Community Oriented Policing and Problem Solving： Defini-

tions and Principles （Sacramento， Calif. ： Author，1993）， p.3

[5]俞可平.敬畏民意[J].南方周末，2011-01-21.