從品位制到聘任制：中國公務員制度的路徑依賴

唐珂 李琨

摘 要：中國古代“融合型”的行政模式孕育出了品位分類制、政府雇員制、考任制等現代公務員制度元素，其為西方文官制度借鑒的同時，又作為文官制的一部分影響著中國當今公務員制度的變革。中國公務員制度的變革，既非純粹的制度移植，也非純粹的傳統回歸，其帶有獨特的路徑依賴和制度慣性。隨著西方進入“后官僚制”時代，中國在推進聘任制與現有制度融合的同時也應重新重視傳統文官制的精髓，當下中國所欠缺的正是文官制所強調的專業、績效、理性與規則。

關鍵詞：公務員制度；聘任制；文官制；路徑依賴

中圖分類號：D621 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）30-0018-02

一、中國古代公務員制度

“公務員”一詞最早譯自英文Civil Servants，代表“文職人員”。中國古代稱之為“吏”，即文官，與武官相對應。公務員制度，作為行政制度的重要組成部分，是國家政治和行政管理發展到一定階段的必然產物。依據雷格斯的行政生態學的理論，中國傳統社會這個“融合型”行政模式的社會里，士階層即行政階層較為穩定、封閉，行政與司法、立法不僅是含混不分，而且是立法、司法附屬于行政[1]60-64。中國古代的選官制度，經歷了世襲制、察舉制、九品中正制、科舉制等階段。世襲制，基于血緣關系反映了奴隸社會宗法的分封；察舉制，應封建中央集權吸納賢才的需要經地方考察向上舉薦人才；九品中正制，依據家世、道德、才能對人才高下做出的品定；科舉制，開試選官先河為西方文官制度所借鑒，對現代公務員制度影響深遠。

二、官僚制時代下的傳統文官制度

20世紀初到70年代，韋伯的官僚制作為一種普遍的組織機制滲入一切社會組織，全球大多數國家都采用了與官僚制理論聯系在一起的傳統公共行政模式[2]71。官僚制以專業分工、層級制和規則非人格化為主要特征，構成了20世紀西方行政制度的基石。

（一）傳統文官制與官僚制的契合

現代文官制度起源于19世紀的英國，其發展經歷了從傳統型權威到理性法律型權威的轉變。這種轉變符合韋伯官僚制理論，是官僚制理論在公共部門的具體實踐的體現。政府職能多樣化、社會分工復雜化的工業化社會，要求技術理性和工具理性，官僚制便成為各國公務員制度的參照坐標，常任文官制度由此建立。誕生自英國的文官制發展到官僚制時代，經過西方各國的效仿和不斷演變，其常任原則、專業分工原則、競爭原則、功績主義以及文官考試制度等方面，與官僚制理念達成了契合，文官制也因此成為官僚制體系的重要組成部分。

（二）傳統文官制下的“通才”原則與品位分類制

通才原則、常任原則、競爭原則、中立原則是英國文官制度的四個基本原則。通才原則，即在選拔文官的考試中擇高文化修養的人才優先錄取。品位分類制，以人為中心強調人的資格條件，級別與人掛鉤，利于選拔通才?，F代中國公務員制度規定了職位分類法，但是受古代官吏品位分類的影響，如明清時期的九品十八級，仍然帶有較多品位分類的痕跡，公務員仍分為領導與非領導職務。通才原則與品位分類提高了當時文官的文化水平，使文官的文化素質更好地適應了社會發展。傳統文官制認為，最適合擔任公職的就是受過優秀高等教育的通才，這后來也成為現代大學培養通才、實行博雅教育的基本理念。然而過于迷信通才后來導致了重視人文科學、輕視自然科學的偏見，使許多公共部門出現了外行領導內行的情況。

三、“后官僚制”時代下的雇員制、聘任制

官僚制一度被認為是工業社會下的一種最為完美的組織結構，然而長時間以來各種低效率的現象也漸漸顯露出來，如帕金森定律等。20世紀80年代西方各國開始了行政體制的改革，展開了旨在“重塑政府”的新公共管理運動，作為官僚制支柱的文官制度首當其沖成為改革的焦點。

（一）“專才”原則下的政府雇員制

“后官僚制”時代西方文官制度改革中重要的一點，就是實現職位分類和品位分類的互補、通才與專才原則的統一。職位分類，以事為中心強調職位的性質，級別與職位掛鉤，利于選拔專才。政府雇員，是政府機關以契約形式招聘的專門人才和輔助性工作人員。政府雇員在中國歷史上早已有之，“白役”“師爺”“長隨”等都具有政府雇員特征，其受雇于官吏但又不位列于官吏[3]26-30。現今中國的政府雇員制是在市場經濟背景下，政府以雇用形式聘請人員從事專業性或輔助性工作的用人制度[4]105-110。中國目前的計劃編制是對人員、機構進行計劃配置和管理的手段，在于防止機構無序膨脹。然而現代政府職能多樣化發展，導致公共部門日常行政管理對編制需求與編制的剛性供給的矛盾突出。由此中國各政府機關編制外雇傭的方法，對于降低用人成本、增強公務員隊伍活力方面起到了一定作用。

（二）從政府雇員制到公務員聘任制

政府雇員制是中國公務員制度改革的一次嘗試，近期公務員聘任制的實施則是將政府雇員制納入正式化、規范化的軌道。政府雇員制和公務員聘任制，其最大的不同就是政府雇員一般不占用行政編制，而聘任制公務員則占用編制。政府雇員發揮著政策咨詢、技術創新的重任，聘任制公務員則需擔負行使公共權力、提供公共服務的職責[5]15-17。中國公務員任用制度目前分為四類：選任制、委任制、考任制、聘任制。選任制公務員任期一般就是選舉間隔時間；委任制公務員和考任制公務員一經錄用，無法定事由不經法定程序不得辭退；聘任制公務員的任期由聘任合同中約定，任期有較大的彈性。公務員聘任制基于分類管理和契約理念等特點，逐步健全了公務員的退出機制[6]140-146。

四、中國公務員制度路徑依賴下的變革

路徑依賴由新制度經濟學家諾斯提出，認為一個國家的制度變遷存在著“路徑依賴”，一種制度一旦形成就如同進入一種特定的路徑，在一定時期內影響其后的制度選擇。中國公務員制度的變革，既非純粹的制度移植也非傳統回歸，其帶有獨特的路徑依賴和制度慣性。中國歷史上各種正式、非正式的制度性資源稟賦，是路徑依賴產生的原因，亦是當今中國本土性制度資源。隨著政府雇員制、聘任制在西方國家廣泛推行，當下中國所欠缺的正是文官制所強調的專業分工、功績主義與理性規則，應在充分發揮文官制精髓的同時，有范圍、有步驟地推進聘任制與現有制度的逐步融合。

（一）重視傳統文官制下常任制的主體作用

目前一定時期內中國公務員制度仍需堅持常任制、考任制的主體地位，其還無法完全摒棄和超越傳統的文官制度。當西方進入后官僚制時代、批判官僚制的時候，中國還需構建韋伯理想意義上的官僚制。常任原則，是英國文官制度的基本原則，而常任制，也是行政管理和公務員制度發展到一定階段的產物，是適應現代行政管理發展趨勢的。目前中國雖然初步建立起現代常任公務員制度，但遠沒有完善。傳統文官制度下常任制的精髓是功績制、專業化、規則理性。中國上千年的人治而不是法治的傳統，還難以達到官僚制以規則替代人情的階段，更不存在西方所批判的官僚制“過度理性”的基本國情。而在人情至上的社會環境下，考任制又是目前相對公平的制度選擇。

（二）制度移植下聘任制、雇員制與現有制度的融合

公務員聘任制、政府雇員制，都是新公共管理理論倡導破除職位壟斷、引入競爭機制的實踐產物，其使傳統的行政隸屬關系變為市場化的勞動雇傭關系，實現了公務員資源配置的市場化，利于完善公務員的退出機制。然而，聘任制需考慮推廣實行的范圍，公務員制度應符合分類管理的原則，其必須考慮綜合管理類、專業技術類、行政執法類公務員的適用和管理，避免出現外行領導內行、專業人員不被重視的局面。此外，聘任制、雇員制，都屬于行政關系市場化范疇，而中國的公務員編制又是計劃編制體制，當下編制內、外人員并存這種“計劃—市場”的雙軌體制就是路徑依賴的結果[7]10-14。由此務必逐步、有范圍地推進聘任制與現有“滯后”制度的融合，達到制度移植與觀念變革的契合。

（三）路徑依賴下文官職業倫理的回歸

西方文官制變革中，各國把文官職業倫理放在非常重要的位置，把職業倫理看作是公職人員從事倫理行為、維護公共威信的內在義務和責任[8]101-104。自古以來，德性主義與政治倫理化便是中國古代政治的主要特征，其把道德作為所有社會思考的起點和最終歸宿，政治上主張德主刑輔，政治與道德相互融合、相互包容，以道德評價作為政治清明的主要標準。中國德性主義與政治倫理化的制度路徑依賴，亦是當前中國公務員制度變革的本土性制度資源。加強倫理法制化，建立和完善文官職業倫理相關法律法規，實現倫理與制度的真正統一，正是中國公務員變革過程中的重點。

參考文獻：

[1]柳捷，楊成炬.中國公務員制度的本土性資源解析[J].社會科學家，2004（5）：60-64.

[2]安東尼·奧羅姆.政治社會學[M].上海：上海人民出版社，1989：71.

[3]閆志剛.政府雇員制公務員聘任制改革未來路在何方[J].行政管理改革，2012（6）：26-30.

[4]胡仙芝，余茜.從政府雇員制到公務員聘任制——公共部門人力資源管理的制度完善與創新[J].江蘇行政學院學報，2009（5）：105-110.

[5]李漢卿，李呈陽.政府雇員制與公務員聘任制之比較[J]湖北社會科學，2008（6）：15-17.

[6]張宏偉.聘任制公務員契約治理若干問題的分析[J].江蘇社會科學，2013（2）：140-146.

[7]陳發美，謝寶劍.中國地方政府聘用制度變遷的邏輯——基于路徑依賴理論的研究[J].北京行政學院學報，2013（3）：10-14.

[8]秦勃.全球化語境下西方文官制度的嬗變與重構[J].理論導刊，2011（7）：101-104.