政治協商是人民政協的首要職能

魏麗

摘 要：政協是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商的重要機構和統戰組織。政治協商是人民政協的首要職能。截至2013年全國31位省區市政協主席已全部“退出”省級黨委常委班子，這一調整被認為是十八大之后中國政治體制改革的一項重要舉措。以政協職能為視角，簡要分析政協下一步如何更好地發揮其政治協商職能，以及如何從制度設計層面解決調整之后的政協所面臨的困境問題。

關鍵詞：人民政協；政治協商；政協地位；法治框架

中圖分類號：D61 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）30-0016-02

黨的十八大報告在闡述我國政治體制改革和政治民主建設時，首次提出了“健全協商民主制度”的概念，認為要搞好協商民主首先是發揮好政協的重要渠道作用。鑒于政協在新中國成立史上的重要歷史地位，在我國政治體系的四套班子中，政協屬于中共權力機構，排在黨委、人大、政府之后位列第四，在不同的層級中一般都是各級常委，政協主席成為執政黨權力系統中的一員，這既是慣例，也是制度安排。但是，隨著2013年7月廣東省政協主席朱明國宣布不再擔任廣東省委副書記一職，全國已有31位省區市政協主席全部“退出”省級黨委常委班子。對于省政協主席的這一變化，大部分老百姓及一些學者普遍視之是十八大之后中國政治體制改革的一個重要舉措，認為省政協主席“退出”常委是政協職能的“回歸”，認為此舉將有利于更好地發揮政協原有的政治協商職能，有利于加強中國特色社會主義政治文明建設。

一、人民政協的首要職能是政治協商

關于政治協商，從詞意本身可以這樣理解：“與國家政權相關聯”即為“政治”；而“協商”是“通過交換意見，實現各方達成共識”的過程。因此，政治協商就是執政黨或者政府在涉及國家政權建設、國家和社會管理中的重要政策和重大決策等問題，通過一定的平臺和形式，征求各黨派團體、社會各方面意見和建議，使政策更能平衡各方面利益、決策更加科學的過程。在民主制國家，將政治協商形成制度化的民主形式，即為協商民主。我國憲法對此也做了明確規定，即政治協商制度是我國的一項基本政治制度，政協是實現這一基本政治制度的重要組織形式，是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商的重要機構和統戰組織。換言之，政協既是一項政治制度安排，也是一個組織和統戰平臺。

從機構組織來看，政協主要由中共和八個民主黨派構成的，其主要職能是政治協商、民主監督和參政議政，政協的性質和作用主要通過這三大職能來實現。在這三大職能中，首要重要的是政治協商，它是政協的靈魂，從本質上反映了政協的特性，也是政協存在、發展的根本依據。究其原因主要體現在以下幾點：

首先，政協名稱決定了政治協商是人民政協的核心職能。我國人民政協的全稱是“中國人民政治協商會議”，政治協商是最主要的職能，也是人民政協特有的職能，而人民政協另外的兩項職能民主監督與參政議政，其中，民主監督可以有來自政協的民主監督，還可以有來自其他多種途徑和形式的民主監督，政協組織可利用其特有的優勢，更加廣泛地收集各方面的情況和意見，開展更加有效的民主監督；而參政議政則是政協通過聯系社會各界，對政府政策的制定、落實、執行等情況進行收集和討論，通過特有的渠道，為執政黨或者政府提出意見和決策建議的過程。因此，人民政協民主監督與參政議政兩項職能是政治協商的拓展和具體化，政治協商本身涵蓋了民主監督和參政議政兩大方面，協商的過程，協商所提出的意見建議，包括一些批評，就是民主監督、參政議政的過程。

其次，人民政協是圍繞政治協商而建立的特別平臺。在我國，人民政協是國家政治體制結構的重要組成部分。在各級人民政協機構中，設置了常委會、專委會機構，是政協組織最主要的協商平臺。政協常委會一般由各民主黨派負責人、各人民團體負責人、各階層和界別的代表人士組成，政協常委會的協商側重于政策和決策合理性的協商；政協專委會主要由委員中與該專委會聯系事項相關的專家學者、部門負責人等組成，專委會的協商側重于政策與決策科學性協商。黨和政府通過政協組織，收集民意、征求意見與建議，通過協商平臺，達成全社會最廣泛的共識，促進政治和諧與社會和諧，進而推進國家治理與社會發展進步。

再次，其他任何組織或機構都難以替代政協的政治協商職能。我國的人民政協組織，上連執政黨和政府，下接各黨派團體和界別，是執政黨聯系社會各方面的橋梁和紐帶。人民政協通過其特有的聯系渠道和協商平臺，圍繞“民族振興、國家富強，人民幸福”的總目標，在團結和民主的主題下開展政治協商，促進執政黨和政府的政策更合理，決策更科學。現有的國家機構和其他政黨或團體，均不具備人民政協這樣的廣泛聯系，也不具備如人民政協一樣法定的協商平臺，難以履行廣泛的政治協商職能。在當代中國，能夠領導和組織政治協商這一特殊任務的只有中國共產黨及其領導的人民政協，其他任何組織都難以替代政協的政治協商職能。

二、省一級政協主席“退出常委”是政協政治協商職能的回歸

在政協這個組織中，作為執政黨的中共和作為參政黨的民主黨派都享有憲法和法律賦予的政治自由、組織獨立和法律地位的平等，以及在此基礎上平等的政治協商和民主監督。在政協組織內部，中共雖然是執政黨，但它和其他民主黨派的法律地位是平等的，是“長期共存、互相監督、肝膽相照、榮辱與共”的關系，政協的主要職即政治協商、民主監督和參政議政均體現著政協的性質和作用。也就是說，政協要對黨執政提供各方面的建議和意見，政協本身必須要建成多學科的專家團隊、代表各階層民眾的民意團隊，然后對政府出臺的方針、政策提出自己的見解、修改、補充，甚至行使否決權，這才是真正的政治協商會議。

但在實際的政治生活中，很多商人、藝人以及各種名人一旦出名，就想混個政協委員的頭銜以給自己增加另外的光環，或者以謀利為目的進入政協，真正能發揮政協職能，起到政協作用的屈指可數。從理論上講，地方政協負責人身兼執政黨各級黨委常委成為決策層的成員時，性質上就起了變化，政協主席的身份及所領導的政協機構遭遇了邏輯上的困境：

首先，從職能上講，“政協主席”一職不應出現在中共黨委的名單之中。按照法律程序，對于中共的人事決定、重大決策，政協都是可以反對的，如果政協主席兼任常委，政協在表達反對意見時就會出現顧慮。一方面，政協主席本身就是決策過程的參與者，自己沒法反對自己的決定；一方面，他是黨委常委，想發表反對意見也很為難。角色的沖突，反而不利于政協對執政黨做出一個客觀、獨立的評價和監督。并且，無論是在中央還是地方，當一個參政議政部門的最高領導人又出現在決策部門中時，就會出現“既是運動員又是裁判”的情況，為政策提供意見的人又是制定政策的當權者，權力結構顯得過于混沌。

其次，從政協自身來說，它在法律上并非國家權力機構，其領導人自然也不擁有立法權或行政權等國家權力。當政協主席“入常”成為執政黨的領導人之一，就自動擁有了比上述還大的權力，那么從邏輯上勢必會出現以下結果，即政協作為政治協商的平臺作用以及民主黨派對執政黨和國家權力機構的民主監督功能被消解掉了，而這正是現實政治生活中政協監督功能弱化的根本原因。當政協負責人加入既得利益集團或者與既得利益集團關系緊密時，改革的進程被阻礙自然成為意料之中的事情。而政協主席不再兼任執政黨的常委，把政協從決策機構中分離出來，不參與執政黨的決策，也使得政協不可能成為決策機構，省政協主席“出常”一方面不會影響決策機構獲取民眾意見，另一方面可以使其更好地發揮政協的職能，從這個角度來分析，此舉將是政協民主協商職能的“回歸”，有利于強化執政黨的領導力，也是政治體制“求變”之重大舉措。

三、須從制度設計入手避免因“退出常委”而導致的政協地位的弱化

十八屆三中全會公告明確寫道：加強社會主義民主政治建設，推進法治建設，強化權力運行制約與監督體系。民主政治建設與權力運行制約、監督體系建設的最主要兩點就在人大與政協。現在將魚龍混雜的政協與權力核心層剝離，一方面會起到凈化政協的作用，也讓政協得以站在客觀的立場發揮自己真正作用，當然，這需要真正地建設好政協。省級政協主席退出常委后，人們最關心的并非新任常委人選，而是此番調整過后政協的地位、權力是否會受到實質性影響。

人們對一個機構和職位的尊重，首先是因為它的權力，那么，失去常委權力后的政協和政協主席的地位是否會因此弱化和邊緣化，就目前來看，雖然省一級政協主席紛紛“出常”，但在中央一級，政協主席仍然位列常委，而從近年來各省政協主席的發展路徑來看，不少省級政協主席轉任黨政實職或獲得升遷，并且與過去相比，政協主席也慢慢顯出年輕化勢頭，政協主席的選任也正向著為了工作安排的方向發展。這些變化都表明中央對政協工作的重視以及政協地位的加強，而不是將其邊緣化。隨著省級紀委的相當一部分職權與省區市剝離（紀委可以在一定程度上監督省委省政府），又將政協從常委剝離，地方權力的監督制約機制逐漸成形，但是如果要真正避免因為“出常”而導致政協地位和作用的弱化，則必須要在法治框架內構建權力型的人民政協，即從制度上來規范并明確規定政協主席的政治地位和政治權力。

尤其在目前中國國情下，利益分化、公民利益訴求、維權意識、政治參與的需求顯然呈日益增長趨勢，政府因此必須回應社會的各種需求和呼聲，這就要求我們的執政黨不能再按照傳統的老辦法去解決問題，政府應騰出越來越多的空間，使各種不同層次的社會階層在不同的平臺上都參與到社會管理中來，并且提供民主的制度、民主的渠道，以達到有序的政治參與和民主監督。人民政協作為協商民主的重要渠道，應盡快實現人民政協職能的法治化，而人民政協職能法治化的關鍵在于立法，使人民政協的存在具備法律依據，并賦予具體職權。比如質詢權，人民政協應有權對行政機關制定的法規、規章和進行的執法行為提出質詢，行政機關有責任在規定的時間內以口頭或書面的形式予以答復。此外，還應該賦予政協監督與彈劾權，政協委員有權通過視察、調查的方式對國家法律、政策的實施情況進行全面監督，有權對各級國家機關工作人員提出批評或彈劾，對違法、違紀情節嚴重者提請同級人大罷免。

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