淺談官僚制不可徹底摒棄的問題

王運佳

摘 要：馬克斯·韋伯的官僚制理論在20世紀初取得了巨大的成就，同時也扭轉了現代社會的命運。但自20世紀80年代以來，隨著經濟的全球化發展、技術手段的時代性進步，人們對行政管理要快捷且精確地完成任務的要求也日益提高，官僚制的一些缺陷逐漸被顯露出來。人們對官僚制開始進行反思，許多學者相繼抨擊了官僚制屬于低績效、僵化且非人格化的病態體制，他們列舉了種種官僚制的弊端，提倡人們徹底地摒棄官僚制，但他們又沒有提出可以超越官僚制的替代物。因而，相關官僚制的研究已形成一股主導性思潮，并且對于官僚制是否能夠徹底摒棄的研究也具有一定的現實意義。

關鍵詞：官僚制；摒棄；完善

中圖分類號：D621 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）30-0014-02

一、官僚制的概念界定及其特質

威爾遜認為行政學研究的目標在于了解政府能夠成功地進行哪些工作并且通過何種方式高效能的完成這些工作。古德諾針對威爾遜的問題指出，政治與指導和影響的政策相關，而行政與政策的執行相關。這就是著名的政治行政二分法。威爾遜和古德諾在這里實際上已經確定了官僚制的基本原則。韋伯則在此基礎之上把具有價值的東西從政治、行政中抽離出來，構建了理想型的官僚制理論。

官僚制首先是作為一種統治工具而存在的，而后受政治、經濟、文化等諸多方面的制約，官僚制開始被視為管理組織模式，它在各國的政府和企業機構中得到了普遍的適用并且塑造了如今的社會格局。官僚制是指在職能分工分層的基礎之上，以規則為管理主體的組織體系和管理方式，它為現代社會的組織管理提供了有效的工具并被視為最為理想的組織形態。

官僚制的特質大致可以歸納為以下幾點：（1）在設定嚴格規則的基礎之上進行明確的職能分工。換言之，對所需要的日常工作進行相應的分工并分配一定的權力，同時要提前做好規定。（2）存在著依據職位的高低而規定的命令服從、層級節制的控制體系。也就是說，上級人員不僅要負責給下級人員分配任務，還要對下級人員的執行過程進行監督以糾正其行為偏差。（3）職務的執行的前提條件是建立明確的規章制度。目的是為了通過一定的規則體系對相關人員的行為給予指引和規范。（4）職務工作的專門化。這意味著要對相應人員進行專業化的培訓使其專精于自己的崗位職責。（5）人際關系的非人格化。官員不得濫用職權，不得將個人情緒帶到工作中去，不看人辦事要依據規則辦事，這樣可以有效避免權力私化狀況的滋生。（6）按系統化的工作程序執行任務職務。官員要在指揮等級鏈中進行信息交流，一切行為都要嚴格的遵照組織所設定的規則。

二、官僚制不可徹底摒棄的原因

韋伯指出，一旦充分的實行了官僚體制，它就會日益成為整個社會秩序的基礎，將屬于最難被摧毀的社會實體。所以，即使很多學者都在批判著官僚制的種種不足，期盼著官僚制的徹底瓦解，但是由于官僚制結構的超穩性及其理論的合理性，他們難以找到可以取代官僚制地位的替代物。因而，無論從理論角度還是從實踐角度分析，官僚制都是不能夠徹底摒棄的。

（一）官僚制結構的超穩性

馬克思曾經指出，官僚制是資產階級為了維護其主導地位進行階級統治的最重要的工具，并且為了達到這一目的，官僚制變成了一家“封閉公司”。通過對馬克思觀點的理解，我們不難推斷官僚制的結構是具有超穩定性的。韋伯的官僚制是在職能專業化的基礎之上進行的分工，從而按照權力自上而下排列成固定的、嚴格的等級層次結構。每個上級機關或官員都必須對下級機關或職員執行任務的過程進行監督，同時控制并糾正其不規范的行為。官僚制就像一個三角形模型，在社會體系之中具有極強的穩定性，充分發揮了其不可替代的角色，難以被徹底摒棄。倘若我們按照揚言要摒棄官僚制的學者的思維觀念破壞了該三角形中的任意一邊即官僚制中的某一特質，那么官僚制組織體系將被摧毀，社會機制將會出現猶如散沙的局面，而這也并非是諸多學者們試圖摒棄官僚制的最初動因。

（二）官僚組織行為的規則性

由于官僚制的目標——價值導向的驅使以及與組織外部人員的相互作用，為了更好更加合理地協調資源配置和行政行為，必須對官僚制設定一定的規則，并將這些法律化、正規化、明確化的規則以書面的形式表現出來，以此作為監督、約束相關人員的行政行為。這個規則不僅包含了知識層面，也囊括了行為層面。這就需要對相關人員進行專業化的培訓，提高他們的職業性技能，明確他們的崗位職責，使其專精于自己崗位的工作內容。官僚制猶如社會大機器中的一個齒輪，帶動著社會中各個層面的運作。當我們逐漸摒棄官僚制的時候，受其自身嚴格的規則體制的影響，社會中的各個層面仍會遵循原來的標準模式。但如果我們徹底摒棄官僚制，抽離這個帶動社會中各層面運轉的齒輪，那么相關人員執行的任務易失去連續性，這將無疑影響著其他層面的運作，甚至可能會導致整個社會中各要素的失調。

（三）官僚組織程序的非人格化

官僚制設定的規則將工作程序進行系統化的細分，它要求行政人員與公共財產相分離、行政人員的住所與辦公場所也要相分開，即國家收入與個人財物、公務與私事是嚴格分開的。除此之外，它強調行政人員要嚴格按照規章制度辦事，不得濫用職權，不得摻雜著個人情緒處理問題。韋伯將這種組織體制的非人格化視為官僚制的美德。官僚制的非人格化與規則化從某種程度來說是相輔相成的，嚴格的遵照規則就需要對個人情緒的合理抑制，非人格化依賴于規則而進行辨別。這種非人格化可以對組織的資源進行合理的分配并且在遵守規則的基礎上同等對待服務對象，避免了官員的任人唯親及政黨分肥制度。從一定角度來看，官僚制的非人格化是合乎理性的，它在人性方面的脫離迫使行政管理向同一方向逼近并且大力推動了社會的發展。

（四）官員與被管理者的惰性

官員及相關的行政人員每天所要面對的行政問題都是紛繁復雜的，其中還包括一些日常性、重復性的工作，長期下來，在他們的心理層面上必然會引起一定消極因素的滋生。被管理者在長久以來所遵循法律性規范的約束下，自然而然在思想與行為上形成一種無形的準則。由于官員與被管理者的惰性，即使人們想嘗試著去摒棄官僚制，但這種潛移默化的行為習慣很難被更改，官僚制的影子仍然存在著。換句話說，人的惰性使官僚制徹底摒棄難以實現。

三、科學地完善官僚制

隨著經濟的發展以及技術手段的提高，官僚制原有的某些缺陷可能會與現實中執行任務的過程產生摩擦。但是，這些缺陷又是官僚制的必然屬性，這間接意味著我們不可以將官僚制徹底摒棄。因此，對官僚制進行相應的完善是歷史的必然結果，我們需要對官僚制進行系統的分析，反思官僚制的弊端并且將其修正以適應時代的發展要求。科學地完善官僚制可以從以下幾點著手：

首先，合理地精簡組織結構是極其必要的。官僚制導致的機構臃腫、財政開支過大以及信息溝通渠道受阻等方面是諸多學者抨擊官僚制弊端的起點。組織結構的復雜化使得行政過程極其地煩瑣，而且在職責邊界方面容易出現交叉或者空缺的情形，這必然導致相關人員的行政效率很大程度地降低，并且無形地增加了組織的運行成本。因此，我們可以將組織機構中職能相同、相近或重疊的部門、層級予以取消，對組織結構進行進一步的科學化調整。這樣一來不僅可以直接的減少政府日常不可避免的人員開支，有利于信息溝通渠道的暢通并提高了整體的工作效率，而且對職責相互推諉的狀況也能夠起到一定的防范作用。

其次，在精簡結構的基礎上相應的增設少數軟性部門。規則的貫徹必須是經常性的且有章可循的，否則規則的推行就不會連續進行。如今官僚制的規則化對于某些事物的處理可能缺少靈活性，不僅減少了組織成員工作的積極性而且導致組織嚴重的缺乏活力，這都不利于組織及其內部成員健康全面化的發展。因而我們不妨嘗試著增設少數的軟性部門，將與組織所設定的規則存在分歧的任務交由軟性部門處理，軟性部門的人員可以在組織規則的基礎上靈活的解決問題從而為組織提供更優化的服務。這不僅增強了組織的正常規范性，同時也避免了官僚制自身規則僵化的特性對組織所引發的弊端。

除上述以外，我們還要注重培養理性精神。為了滿足現代社會完成任務的連續性、一致性及可靠性的需要必須以非人格化的目的為外衣。但是人是極其復雜的，要使其完全不摻雜任何私人情感是不可能實現的，也是不符合實際的。因此，對官員及相關人員的理性精神的培養是極其重要的。這可以讓他們在尊重法律及規則價值的基礎上，明確自身崗位的意義以及其做任何決策行為所產生的影響，使官僚制這一工具更加具有合理性。

四、結論

在前文中已經對官僚制的概念及其特質做出了簡要的概括，表述了其對專家培訓、職能專門化以及同履行多重任務的協調性等方面上的依賴。官僚制同其他管理形式相比較，它更為精確化、效率化、清晰化、協調一致化以及減少了系統內部因個人情感所產生的摩擦。韋伯并沒有說官僚制會一直有效地運轉下去。官僚制體制比其他行政體制更為有效，其有效性的表現是官員及其相關人員在處理公務時不受他人左右，而完全嚴格按照規則處理公務，使其公平對待所有的被服務對象。許多學者都相繼指出了官僚制的一些缺陷。筆者在此也不否認官僚制受經濟及技術等方面的日益進步的影響，在某些方面存在一定的缺失。但筆者認為，官僚制在現實中仍然具有一定的使用價值。前文中已經從官僚制的穩定性結構、程序的非人格化、機構的規則化以及人員的惰性層面上分析了官僚制不可徹底摒棄的原因。因此，我們既不能擺脫官僚制，也不可能以任何其他東西成為官僚制的替代物。官僚制既是持續的，又是不可或缺的。我們目前僅能在官僚制原有理念的框架上完善官僚制以保證其優質化。

參考文獻：

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