新結構經濟學與中國產業政策

林毅夫

無論是從理論還是從實踐上看，我國改革開放35年來取得了巨大成績。中國已經從一個貧困落后的國家，發展成為2013年年底人均國內生產總值達到6800美元的國家和全世界最大的貿易體。但是，目前我國仍然屬于中等偏上收入國家。

為此，黨的十八大提出到2020年兩個“翻一番”的目標，即國民生產總值要在2010年的基礎上翻一番，城鄉人均收入要在2010年的基礎上翻一番。要達到這一目標，未來幾年經濟增長需要保持平均每年7.3%的速度。

如果實現這一目標，筆者認為，人民幣將繼續升值。因此，到2020年，考慮到人民幣升值的因素，我國的人均收入有可能達到1.27萬美元。按照世界銀行和國際貨幣基金組織所設立的指標，一旦人均國內生產總值邁過1.27萬美元的門檻就已躋身高收入國家的行列。當然，1.27萬美元和美國5.2萬美元、德國4.5萬美元的人均國內生產總值相比還是有很大差距，但可以成為實現中華民族偉大復興中國夢道路上的一個重要里程碑。

第二次世界大戰結束至今，從低收入進入到中等收入、再進入高收入行列的經濟體只有兩個：韓國和我國臺灣地區；從中等收入邁入高收入的經濟體有13個，除了日本和“亞洲四小龍”外，其他8個是西歐周邊的歐洲國家。從二戰到2008年，人均國民生產總值與美國的差距縮小達到10個百分點以上的經濟體只有28個。在200多個發展中國家中，有近180個國家一直處在低收入狀態或中等收入陷阱中。我國無疑是幸運的，30多年的改革開放使我國從一個低收入國家成功躍升至中等偏上收入國家行列。而從過去的歷史經驗來看，能從中等收入進入高收入的國家數量非常少。

二戰后，發展中國家的經濟發展績效不盡如人意的原因并不在于自身的不努力。他們大都做了各種嘗試，可是成功的少之又少。與此同時，從二戰到現在，沒有一個經濟體是因按照西方主流理論制定政策而獲得成功的；少數幾個成功的經濟體所推行的政策從當時主流理論來看是不正確的，例如20世紀五六十年代開始，日本和“亞洲四小龍”采用的是出口導向戰略，從傳統勞動密集型的產業入手發展經濟，而非采用當時主流的進口替代戰略，直接去發展現代化的資本密集型大產業。當然，這并不是說違背主流經濟理論來制定政策就一定可以成功，但主流的發展經濟學理論確實出現了“不靈”的問題。

反思發展經濟學

對于發展中國家、社會主義國家怎么向市場經濟轉型，20世紀八九十年代的經濟學界有一個共識，即以“休克療法”來推行根據新自由主義的“華盛頓共識”所主張的私有化、市場化、自由化，一次到位地建立起“完善的”市場經濟體系。當時很多國家都是按照這種方式來轉型，結果卻是經濟崩潰、停滯、危機不斷。

在上述發展中國家經濟發展的績效面前，我們必須對主流的發展經濟學理論進行反思。為什么？理論的目的是幫助我們認識世界、改造世界。如果理論不能幫助我們認識世界，比如，不能回答包括諸如為什么有些國家是貧窮的，或是為什么根據理論的邏輯所制訂的政策不能達到所預期的效果，甚至按照理論做政策，其結果比原來還糟，那么，應該對相關理論產生懷疑、進行反思了，并思考可以真正幫助我們認識世界、改造世界的替代理論。

發展經濟學是二戰后才從主流經濟學分離出來的一個新的子學科。二戰后，原來的殖民地、半殖民地國家紛紛獨立，開始了現代化建設，發展經濟學也應運而生。當時的主流理論是“結構主義”，認為要變成現代化的國家就必須以政府為主導來發展現代化的、大規模的資本密集產業。二戰后，許多新獨立的、剛剛擺脫殖民統治的國家推行的都是這種經濟政策，其導致的結果是建立起現代化的大工業體系，并確實有一段時間，通過投資拉動了經濟快速增長，但是，其后經濟停滯，危機不斷，跟發達國家的差距越來越大。由于效果并不理想，所以到了20世紀70年代末我國改革開放時，就出現了“第二版”的發展經濟學，所謂“新自由主義經濟學”。這一版本的發展經濟學提出，應該讓政府從市場退出，建立完善的、像發達國家一樣的市場經濟體系。

對于發展中國家、社會主義國家怎么向市場經濟轉型，20世紀八九十年代的經濟學界有一個共識，即以“休克療法”來推行根據新自由主義的“華盛頓共識”所主張的私有化、市場化、自由化，一次到位地建立起“完善的”市場經濟體系。當時很多國家都是按照這種方式來轉型，結果卻是經濟崩潰、停滯、危機不斷。因此，有一些經濟學家就稱之為“迷失的20年”。

前兩版的發展經濟學理論似乎可以解釋為什么發展中國家不如發達國家，但是，根據這些理論來制定政策結果更糟。在這種情況下，我們必須及時反思理論本身，并提出新的理論模式與框架。

“新結構經濟學”的理論基礎

要避免陷入“中等收入陷阱”，最好的方式是按照比較優勢來發展經濟，經濟會最有競爭力，可以創造最大的剩余和資本的積累，比較優勢提升，產業就可以升級。

筆者所提出的“新結構經濟學”作為發展經濟學的“第三版”認為，既然現代經濟增長的本質是一個技術、產業、基礎設施、制度結構不斷變遷的過程，就應該用新古典的方法來研究結構和結構變遷的決定因素。

在經濟發展過程中，所有行為者都是理性的，政府、企業、家庭、個人都是理性的。經濟學家所謂的“理性”，就是當一個行為主體面臨選擇時總會做出他所認為的最好選擇。筆者想用這種方式來研究：為何處于不同發展階段的國家，他們的技術結構、產業結構、基礎設施和制度環境都并不一樣？什么因素驅動了這些結構在發展過程中不斷變化？如果按照這種范式進行研究，就是“結構經濟學”。

但是，為什么說這是“新結構經濟學”？因為想將它區別于之前的“結構主義”。這在現代經濟學中也有先例。如道格拉斯·諾思以新古典的方法來研究制度，本該叫“制度經濟學”，后來為什么叫“新制度經濟學”？因為美國在20世紀初的時候有一個“制度學派”，為了有別于制度學派，所以就叫“新制度經濟學”。

筆者想研究的是：在不同發展階段的國家，經濟結構是由什么決定的，其結構是如何變化的，如何推動經濟的發展。新結構經濟學提出了一個新的視角，認為一個國家在每一個時點的經濟結構是內生的，取決于這個國家在那個時點給定的要素稟賦結構。

為什么發達國家以資本密集的產業為主導？因為他們勞動力相對少、相對貴，資本相對多、相對便宜。在可選擇的產業當中，選擇資本密集的產業因其資本相對價格較低，所以成本相對最低、最有競爭力。發展中國家如果選擇同樣的產業，則成本相對高，競爭力就不如發達國家。因此，發達國家在資本很密集的產業就具有比較優勢；相反，發展中國家勞動力相對多、資本相對少，具有比較優勢的產業是勞動力密集型產業。如果所有的產業都按照比較優勢來選擇，這個國家的經濟就會更有競爭力，其產業結構就是最優的。

發展中國家經濟發展的目的是希望人均收入水平達到發達國家的水平，那么，勞動生產率水平就需要和他們一樣高，產業結構也就需要和他們一樣。但是，結構主義忘記了一點：要素稟賦結構。要達到像發達國家一樣的產業結構，需要每個勞動者所擁有的資本必須和發達國家一樣多。這還不是說在少數產業上，而是在全部產業上每個勞動力擁有的資本必須和發達國家一樣多。

發展中國家普遍存在的問題是資本相對短缺，于是，就需要提高要素稟賦結構，使每個勞動者的資本所有量增加。要素稟賦結構提升帶來產業結構提升，規模會越來越大，市場交易的范圍會越來越廣，交易的價值也會越來越高，所以必須要完善相應的基礎設施和制度。二戰后，一些國家陷入“中等收入陷阱”的重要原因就是因為產業、技術、基礎設施和制度等結構沒有不斷地提升和完善。筆者認為，要避免陷入“中等收入陷阱”，最好的方式是按照比較優勢來發展經濟，經濟會最有競爭力，可以創造最大的剩余和資本的積累，比較優勢提升，產業就可以升級。隨著產業升級，市場范圍擴大，風險和交易量都會加大，這時就必須完善相應的硬的和軟的基礎設施，來降低交易費用。

按照比較優勢發展經濟的前提，必須有一個能夠很好地反映各種要素相對稀缺性的價格體系。這個價格體系只有在競爭的市場中才會存在。所以，要按比較優勢發展經濟，必須要有一個“有效的市場”。但這時有人就會問了：如果有效的市場那么重要，還需要政府做什么？因為經濟發展不是靜態的資源配置，而是一個不斷變化的、產業結構必須不斷升級的過程。在產業結構不斷升級的過程中，必須要有第一個“吃螃蟹的人”，需要有一定的激勵，才會有人愿意去冒這樣的風險。

當然，他的成功并不只是由他是否有勇氣第一個吃螃蟹來決定，還和是否具備匹配的基礎設施和完善的制度環境有關。這些并不是靠單個企業家自己就可以做到的，需要共同協調。在發展的動態過程中，政府必須對外部性進行補償，并協調各種軟硬基礎設施的完善。所以，除了需要有“有效的市場”外，還需要有一個“有為的政府”。

“新結構經濟學”的產業政策

中國現在是中等偏上收入的國家，需要全面深化改革，改善營商環境和政府治理，建立有效的市場，并根據現有產業和世界產業前沿的差距，按照比較優勢，在技術創新和產業升級中發揮“有為政府”的因勢利導作用。

新結構經濟學的主要研究目的是為了改進經濟績效。如前所述，在經濟發展過程當中，需要有效的市場、有為的政府。經濟發展是產業技術不斷升級的過程，而政府的支持對加快市場經濟的技術研發、產業升級和經濟多元化來說都很重要，因為需要政府來補償產業升級過程中必然存在的外部性，解決企業間的協調問題。在政府發揮因勢利導的作用時，產業政策是個有用的工具。新結構經濟學的產業政策可以分為追趕型產業政策、領先型產業政策和退出型產業政策。

第一類，追趕型產業政策。追趕型的產業政策是指一個發展中國家在追趕發達國家的過程中，政府要選擇性地支持具有潛在的比較優勢的產業。所謂“潛在的比較優勢”，是指在經濟體中，某個行業要素生產成本低，有成本優勢，但其交易成本過高，以至于無法在本國或國際市場上具有競爭力。政府一旦幫助這些企業解決外部性和協調問題，降低先行者的風險，減少其交易成本，這些企業就有可能變成這個國家的競爭優勢產業。

無論是16世紀的英國追趕荷蘭，19世紀中葉的美國、法國、德國追趕英國，還是二戰后日本追趕美國，20世紀60年代的“亞洲四小龍”追趕日本，都有一個共同的特性：這些國家的產業政策通常都選擇要素稟賦結構相似、發展很好、人均國內生產總值相差大約1倍的本地區成熟的、可貿易的產業來追趕。

為什么必須與其追趕對象有相近的要素稟賦結構？因為要素稟賦結構相同，比較優勢就相同。通常意義下，要素稟賦包括自然資源、勞動力和資本。如果是農業，必須要有相同的自然資源條件。如果是制造業，則只要看人均收入水平即可，因為人均收入反映的是人均資本的擁有量。一個國家如果連續二三十年都保持經濟快速發展，資本一定會積累得非常快，工資上升也會非常快。原來具有比較優勢的產業會逐漸失掉比較優勢，變成與其發展差距不大的國家潛在的比較優勢。

根據上述思路，新結構經濟學提出了制定追趕型產業政策的六個步驟：

第一步，找出那些要素稟賦結構相似、人均收入高出本國國內1倍甚至2倍的國家，或者是在此20年前收入水平與我國相當的國家。從這些目前發展非常好、符合上述特點的經濟體來看，他們成熟的比較優勢產業就是我國潛在的比較優勢產業。

第二步，了解了具有潛在的比較優勢產業后，要看一下國內有沒有私營企業已經進入。如果有私營企業已經進入，其要素生產成本應該低于參照國相關企業的成本。若無法在國內外市場上競爭，一定是軟硬基礎設施不完善，交易費用過高，政府就應該幫忙考察到底哪些軟硬基礎設施造成了高交易成本問題，為企業解決這些瓶頸限制。

第三步，對于那些沒有本國企業或出口企業很少的產業，可以向第一步中選取的國家尋求外商投資，消除他們來投資的瓶頸限制，或者啟動新企業孵化項目。

第四步，除去那些第一步所選取的行業之外，政府還需要注意私人企業的自主發現，并為已在新行業里獲得成功的創新企業的擴大規模提供支持。每個國家都有一些特色資源或者是新技術產生的新機會。如果有企業家已經發現這種機會，政府也應當幫他們解決在發展過程當中存在的瓶頸、受到的限制，讓產業的發展從新技術和本國特殊的要素稟賦中受益。

第五步，在那些基礎設施差、商業環境惡劣的國家，可設立經濟特區或工業園區，解決基礎設施和營商環境差的問題，以吸引外商和國內企業投資，鼓勵產業集群。

第六步，政府必須對先行企業有一定的外部性補償。外部性的補償只需要很少的資源，比如給予有時限的稅收優惠、優先貸款權等。傳統進口替代戰略產業政策中的企業是沒有自生能力的，補貼的量大，而且，即使建立起來，也需要有補貼才能生存。而這里所說的補償只針對外部性，企業是有自生能力的。

第二類，領先型產業政策。發達國家的產業基本上都處于國際領先地位，像我國這類中等偏上的發展中國家也有一些國際領先型產業。這些產業的新技術、新產品都必須依靠自主研發。自主研發需要有基礎科研和新產品、新技術的開發。直至今日，發達國家的基礎性研究中的絕大多數是由政府支持的。比如美國的國家健康研究院、國家科學基金會。但是，政府的資金是有限的，因而需要進行有選擇的支持。當這些發達國家在基礎科研上有突破了，新產品的開發則基本上是由企業來做。企業在做的時候，政府并不是完全不給予幫助的。政府的幫助主要體現在產品研發之后的采購環節。通過政府采購，可以幫助企業較快地形成規模化生產以降低單位生產成本，提高在國際上的競爭力。

當前，我國已經有了一些處在國際尖端或者接近國際尖端的產業。在此情況下，政府應像發達國家那樣，對這類產業相關的基礎科研提供幫助，支持大專院校，或支持由行業形成的平臺進行技術知識的研究。與此同時，發展中國家的企業完全可以利用國外在基礎科研上的突破，結合國內市場的特性來研發新產品。對此，政府同樣可以參照發達國家的做法，對相應的研發或采購予以支持。

第三類政策，關于已經失掉比較優勢的產業如何退出。在經濟發展過程中，總會有一些產業因為資本積累、工資水平提高失掉比較優勢。政府應創造條件，鼓勵其中一些有能力的企業轉向“微笑曲線”的兩端，即轉向附加價值高的研發、市場渠道管理和品牌等領域；或幫助他們將生產加工環節轉移到工資水平比較低的國家，利用當地勞動力資源優勢來提高競爭力，創造企業的“第二春”，將GDP擴大為GNP。

中國現在是中等偏上收入的國家，需要全面深化改革，改善營商環境和政府治理，建立有效的市場，并根據現有產業和世界產業前沿的差距、按照比較優勢，在技術創新和產業升級中發揮“有為政府”的因勢利導作用。

（作者系北京大學國家發展研究院名譽院長，全國政協常委、經濟委員會副主任、全國工商業聯合會專職副主席、國務院參事）