土地招拍掛制度改良之我見

張惠明　張曉恩

摘 要：十八屆三中全會吹響了新一輪土地制度改革的號角，而土地招拍掛出讓制度改革無疑是土地制度改革的重中之重。早在 2010年4月，北京等城市針對當初地王頻現，土地招拍掛出讓制度引發房價高漲質疑之時，已對民生住宅用地招拍掛出讓，采用“綜合評標”和“限房價競地價”、“限地價競保障房面積”等改良方式供地。這些改良方式多、雜、亂，且“一限一競”邏輯上有矛盾，本質上仍受土地財政束縛。限價是評估說了算還是行政或領導說了算？操控難度很大，效果也不理想。當前中國實施的土地招拍掛制度，本身存有引導地價非理性“做多”高漲等弊端，只有立足從制度上另辟途徑，對現行土地招拍掛規則進行揚棄、完善、改良，將民生住宅用地改為“減價拍賣”，其他經營性用地保留“增價拍賣”方式等，才能起到綱舉目張事半功倍的調控效果。

關鍵詞：土地；招拍掛制度；改良

中圖分類號：F293.3 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）28-0170-03

一、從拍賣制度產生、發展和與時俱進要求來看需要改良

隨著商品交換的產生和發展，具有一定使用價值的特殊商品（如收藏品、罰沒物資或無主貨物的待處理品、經營性土地使用權等），由于其內在價值的模糊疑問、供求的不確定性和對物品的不易分類性等，難以或無法標定價格，由此產生了拍賣與制度。但作為民生工程的住宅用地，不同于上述特定商品，政府是可以制定或應當確定其內在價值和分類的。因而，也不可與其他經營性用地一樣，全搬原“增價拍賣”的“價高者得”規則制度，而是需要揚棄、完善與改良。

20世紀70年代，諾貝爾經濟學獲得者威廉·維克里，在1961年發表的《反投機·拍賣和競爭性密封投標》一文，開創了從博弈論的角度研究拍賣行為的先河。中國近二十年實施的國有土地使用權招拍掛出讓競價、商品房預售、銷售、中央政府和地方政府稅收政策的調整、房地產買賣交易等現代經濟活動中，大量存在非合作的博弈過程和價格形成過程。雖然發展了拍賣理論與市場，但還不夠成熟和完善，且產生了房地產調控越調越高的尷尬窘境，這為本文提出的必須與時俱進改良土地招拍掛制度，提供了立論依據和空間可能。具有社會屬性的民生住宅供地方式，一定是也應該是合作博弈的特例。

二、從原土地招拍掛制度弊端來看需要改良

2010年末，北京、上海等一線城市“地王”頻出。無獨有偶，2013年“金九銀十”間，上述現象又在一線乃至全國城市重演，且溢價失常、房價創高、銷量巨升。上海徐家匯某地塊以217.7億元成交價成為全國總價地王。北京朝陽區農展館地塊，樓面地價7.31萬元，刷新了全國單價地王紀錄。作為四線縣級的常熟市，去年6月、10月新建住宅房價環比漲幅全國第一，10月住宅房價高出無錫等三線城市，達每平方米9675元，8月一宗72.2畝居住用地，地價每平方米1.51萬元，樓面地價6 049元，地價溢價率高達96%，創該市居住地價和樓面地價地王紀錄。去年新一輪“地王”橫空出世，房價爆漲像40度高溫一樣頻現失控，確實加劇了房價上漲的預期和投資投機者的風險。政府面臨兩難抉擇。是喜是憂？媒體報道很多，經濟學家等仁人志士看法不少，但總不夠信服與完美。因此，中國原土地招拍掛制度，確實存有說不清、道不明的隱性疑問和顯性弊端，至少在制度層面已很難適應當今中國房地產市場調控平抑房價等目標要求。

1.以“增價拍賣”的“價高者得”唯一方式競價尤其對民生住宅用地競價機制，像無形的手“潛移默化”引導地價非理性“做多、做高、失真”。這與某些商品買賣，買者必然選擇“檸檬”價格的商品“檸檬現象”和審問團伙嫌疑犯必然坦白的“囚徒困境”規律一樣，向著極端方向發展。房地產市場本應是地方性市場，卻被外地財團或大開發商、炒地炒房者，以“價高者得”的規則堂皇地“先登”了。雖然符合“三公”競價的拍賣程序，但程序合法并不一定結果合理，況且民生工程住宅用地還不全具備拍賣產生的前置基本條件。這與外地販子高價收購本地糧食沒有本質區別。道理很簡單，住房和糧食一樣都是民生問題生活必需品，國有土地所有權是全民所有，全民所有不等于國家各級政府所有。社會主義國家不能以“價格優先取代民生優先”。筆者存疑，為什么開發商受讓國有土地使用權叫“拿地”、政府官員可叫“老板”。這種提法別扭。因為“拿地”有單向定價志在必得的非理性非合作博弈的含義或尋租行為；“老板”有決定人事、價格的絕權。這種“增價拍賣”競價“拿地”的博弈是房地產漲價背后的迷局，與招拍掛本意和“三公”精神相悖。

2.以買受人的最高競價為成交價并支付價款，嚴格地說不全是價格形成原理的均衡價格，不能客觀反映公民的“公允價格”，而是某些非“理性人”經濟行為偏好偏激的博弈（賭）投資（機）價格。這可以用目前在同等條件下土地為什么出現地價高低過于懸殊的反常現象引證。因為上述房地產投資（機）價格，不可能是真正意義上賣買雙方意志一致的均衡價格的體現，而是本質上存有地價攀比，“地王”頻出“胎里病”的制度缺陷。前年兩會，某全國政協委員及有識之士直接將頻繁出現的“地王”現象，歸結為現行的土地招拍掛制度。而時任國土資源部部長也指出：“要堅持土地招拍掛制度，因為招拍掛最大的好處就是防止暗箱操作，以及由此導致腐敗和國有資產流失。雖然招拍掛不可廢棄，但仍有較大改進和完善的空間”。這些都說明原土地招拍掛制度從國家層面已到了非改不可的地步。

3.在給開發商或政府等投資（機）博弈者提供“博富”或“博財”機會的同時，也給普通民眾“蝸居、房奴”的必然。高房價將社會分化為能買得起房的人和買不起房的人。一個健康的社會一定能讓民眾尤其是中低收入者買（租）得起房，實現居者有其屋。如果民生住房一味沿用“增價拍賣”引高做多房價，只會導致貧富差距拉大、社會不穩因素加劇、房價呈現失控風險。住房作為社會問題，單憑市場自調根本不可能解決。筆者預感，正是這樣的民生住宅“價高者得”、“增價拍賣”規則的硬套生搬的現用，才造就了大批房地產“富豪”、“蝸居”和腐敗高風險的可能。當房地產價格為非正常成交價格，而是非理性博弈（賭）的投資（機）價值時；當房地產商品成為富人“炫耀品、吉芬品”時；當房地產價格上漲預期總有一天逆轉下跌預期到來時，這個房地產市場如20世紀90年代“海南現象”所產生的惡果，只能由“下家”購房者和下屆政府來承受了。endprint

4.并不能解決現行政府壟斷土地一級市場供應土地的缺陷。實踐證明，在實施土地招拍掛制度初期，競價者（博弈者）、政府和開發商等，都比較理性、誠實、遵規，且較好真實客觀合理地反映出當時的房地產行情。但隨著各利益博弈者炒作性、趨利性的膨脹、開發商“尋租”行為的產生和商場的“老練”，以及無房地產開發資質的財團等志在必得競價拿地，“價高者得”規則被疑冠冕堂皇地利用、擺設了，甚至在做公開的游戲掩蓋不公平的交易。這種政府甚有“認錢不認人（資質）”和壟斷土地一級市場的規則和開發商、炒房者“見錢眼開、有利可囤（炒）”的做法，是土地招拍掛制度初衷所不允許的。

5.易產生房、地“雞蛋困境”現象，使房地產市場看不清、吃不透、預測“失準”、決策“失誤”、調控“失靈”。開發商是個財團組織，最具有與政府較勁的相當話語權的利益集體。他們片面認為：政府壟斷土地一級市場，實行土地招拍掛“價高者得”制度后，土地供應不足，導致供需矛盾突出，地價才會攀升。地價高企推高了房價，其依據是所謂的成本決定價格原理。但在房地產銷售時，卻又不依成本決定價格原理和價格圍繞價值上下波動規律定房價，而是通過五花八門的營銷“傳銷化”手段，拋出“地荒論”、“房缺論”等不對稱信息，忽悠購房者，進行捂盤惜售，抬高房價。政府或國土部門則認為，是房價高企后地價隨之“水漲船高”，這可以用剩余法（假設開發法）倒算法的房地產評估方法得到印證。

這種開發商與國土部門房、地誰先領高漲之爭，尤如“先有雞，還是先有蛋”怪象之爭，筆者稱為房、地“雞蛋困境”，沒有必要去爭出個結果。但它們卻客觀存在并“互生”著，政府和開發商也相互利用著、合益著。“雞離不開蛋，蛋離不開雞”，這種現象稱為房、地“雞蛋互生”。正是這種既“雞蛋困境”又“雞蛋互生”效應的產生，才有了今天各界人士誰也說不清導不明房價的走向和攀升之因、規誰之責，從而導致房地產市場調控越調越高的困境。

三、從改革和完善土地招拍掛制度措施來看需要改良

上述土地招拍掛制度弊端告訴我們，探索改革原土地招拍掛制度、尋求新的途徑方式，已是形勢所逼、民生所盼，也是生產關系（制度）適合生產力（房地產市場）發展規律的必然要求。我們既不能對原制度“抱佛腳”不放，也不能全盤否定，而是需要與時具進對原招拍掛制度唯物辯證法的揚棄、完善與改良。據《犯人船》一書記載事實告訴我們，當在博弈（賭）的本質利益驅使下，光教育和監管遠遠是不夠或達不到目的的。不健全的壞制度鼓勵好人做壞事，好的制度可以讓壞人做好事。如今房地產市場之困，不能說政府沒有教育過、監管（調控）過，但效果甚微。只有從制度上另辟途徑徹底改革和完善才能事半功倍顯效。這與十八屆三中全會改革精神相一致。

1.探索居住用地由原“增價拍賣”改為“減價拍賣”制度。《拍賣法》規定，“減價拍賣”與“增價拍賣”一樣，均是拍賣規則之一。“減價拍賣”是由拍賣師先叫拍品的最高價，然后下行降價，直降到第一個競買人叫價應價，即告拍賣成交。這種機制會誘使買主吐露出他愿意支付的真實價格，避免非理性競價“做多、做高、失真”，還能有效防止串標腐敗，達到了政府對地價最高價限價的要求和民生對房價合理回歸的渴望。這種改良制度，本質上沒有改變“價高者得”規則制度，也沒有違背《土地管理法》初衷，符合中國國有土地有償使用制度改革之精神。是在不違背“價高者得”制度下的限價，而不是人為政府行政干擾下的限價。兩者限價本質不同。只有當政府在民生住房用地上用改良制度率先限地價，才能理直氣壯地要求房地產開發商限房價，而不是只限房價不限地價。這對于引導房地產市場主體樹立正確的民生觀、政績觀、發展觀、利益觀，以及爭當理性經濟的“理性人”和合理回歸房價等具有十分重要的現實意義。住宅用地以外的經營性用地保留原“增價拍賣”制度。

2.試行住宅出讓年限70年不變前提下實施一次合同二次付款方式。第一次由開發商在受讓土地時支付，第二次在土地使用期限一半即三十五周年時由各業主產權人支付。這樣，首次地價降半，房價相應降低，中低收入家庭能買得起房。變“遠錢近用”為“近錢遠用”。同樣也為后屆政府留點土地財政空間。

3.試行將現在的70年居住用地出讓年限增減到政府規定或開發商能承諾保證的房屋自然壽命基本一致的年限（原商業40年、工業等50年不變）。這樣有利于出讓到期后的續期辦證、房屋重置建設期限和跟蹤監督開發商的房屋質量相吻合。現在的住房壽命不一定是70年，質量好的別墅大于70年，差的公寓房小于70年。再者1990年國務院55號令制定的土地出讓70年、40年等是指最高年限，沒有規定一定要等于這個年限。低于或等于最高年限同樣符合這個規定，而不是現在的一刀切。況且最高年限只是國務院55號令規定，也無法律層面的依據卻在實施中被“放大”了。

4.建議盡快修改《土地管理法》。從法律制度層面進一步明確或完善改良土地招拍掛制度、拍賣規則、出讓方式、最高年限和出讓金付款方式等規定。做到“先立后破”不破不立。而不是頻繁的全國統一的房價越調越漲的調控。

四、從改良完善后的特點和好處來看需要改良

上述完善改良措施，只是增減拍賣規則、出讓年限，出讓金額或付款方式不同而已。本質上沒有改變土地招拍掛制度和土地有償使用制度以及“價高者得”規則。

1.符合了當前中國“十二五”規劃要求和十八屆三中全會改革精神。當前，國家迫切需要尋求以調整土地利用結構來調整國民經濟結構的房地產調控途徑，以及以改革土地招拍掛制度為突破口的國土資源管理創新要求。

2.平抑了房價、解決了“蝸居、房奴”的問題與困難。改良規則雖會影響地價和土地財政收入及部分經濟發展速度，但解決了“蝸居、房奴”的問題與困難，保護了弱勢購房者的利益，從而和諧了社會、順應了民意、保障了民生、相對擴大了內需、促進了房地產市場和良性經濟的健康發展。

3.保留了國際上公認的對稀缺性、價格不易確定性的特殊商品（如中國的土地使用權），在賣買雙方交易中常用“價高者得”標的的基本制度框架和價格形成競爭機制的慣例。從而繼承了“三公”競價、陽光操作和防止腐敗等優點。沒有最好只有更好的制度才是永恒的主題。endprint

4.保留了商品交易雙方對土地資源配置達到帕累托“交換、生產、產品”三者均衡、統一、最優的理想狀態。 “價高者得”規則競出的高價不是目的，也不應該是目的，而是科學合理優化配置稀缺資源土地的手段。把土地開發好、利用好，讓房子回歸居住屬性才是目的和三中全會《決定》要求。怎樣實現三者的有機結合，達到交換、生產、消費最優，筆者認為，就是要將土地招拍掛制度的全過程，延伸到二級消費者購房者中，而不是一級消費者開發商買受人拿地結束而結束。政府、開發商是“理性人”的話，不能“一切向錢看，一賣了之”，而是要做好跟蹤管理、監督質量等后服工作。

5.符合了《合同法》、《價格法》對商品交換價格形成過程中，賣買雙方必須達成意志一致的法定要求和通過競價過程達到均衡價格確定支付價的“民俗良序”的交易習慣以及價格波動時按《價格法》政府需要出手調控的規定。《價格法》規定，對于與國民經濟發展和人民生活關系重大的極少數商品價格和資源稀缺的少數商品價格（如人類基本生活必需品糧食、住房）等五類商品和服務價格，是可以實行政府指導價或政府定價的，土地特殊商品尤其是民生住宅用地也不例外。限價要在制度創新改良下的限價更能奏效。

6.揚棄了原招拍掛制度在非理性博弈（賭）如炒房、囤地等情況下，單一由競買方最高競價確定成交價格引導偏高“做多、失真”等弊端。一般地，供地者政府追求的是交換（易）出讓金最大化、生產者開發商追求的是生產利潤最大化、消費者追求的是產品效用最大化。但現實是消費者的“效用”兩字，卻被政府、開發商、銀行等參與人忽視了。政府出讓金最大化，開發商利潤最大化，并不代表各利益主體尤其是消費者效用的最優化最大化。效用要體現在民生的基本生活上、落實在合理的房價中、調控在民意的承受上。

7.擺脫了現行“土地財政”束縛和“經濟房地產化”的依懶。國有土地使用權出讓金，是幾十年年地租（年租金）的總和，是一次性地折現提前透支使用的數額。筆者稱為“遠錢近用、急用先用、透支未來”。政府要不做與民爭利的“大地主”、“大莊家”、“大寡頭”。筆者說此，并不是反對土地出讓制度、土地財政政策，而是拋磚引玉引起重視，急需從快出臺改良與完善土地招拍掛的新制度新規則。

參考文獻：

[1] 土地市場管理叢書.國有土地招標拍賣理論與實務[M].北京：地質出版社，2000.

[2] 中國拍賣行業協會.拍賣通論（修訂版）[M].北京：中國財政經濟出版社，2003.

[3] 張惠明.論中國房地產漲價背后的迷局——博弈[C].中國房地產估價師與房地產經紀人學會2012年年會論文集，2012：115-121.

[責任編輯 安世友]endprint