論地方政府投融資平臺發展及風險防控

吳金鋒

摘要：地方政府投融資平臺能夠助力于經濟發展，但它存在的風險也危及到正常的社會經濟運行。本文對地方投融資平臺的產生及歷史內應等進行論述，發現地方政府投融資平臺存在的風險，并提出一些防范風險的建議。

關鍵詞：地方政府投融資平臺 發展 風險防控

一、地方政府融資平臺概述

地方政府融資平臺是指由政府出資設立，授權進行公共設施建設開發、對外融資、經營管理等活動，主要以公共設施收費、財政資金、經營收入為還款來源的法人機構。地方政府融資平臺的主要特征包括：政府擁有決定權、具有承擔政府公益性項目投融資功能、性質為獨立的企業法人或事業法人、以商業銀行貸款作為主要資金來源、政府會給予一定的財政資金等。

地方政府融資平臺按照其作用可以劃分為：單一融資平臺、公益性投融資平臺、經營性投融資平臺、綜合性投融資平臺、轉貸平臺等。

二、我國地方政府融資平臺產生的原因及現狀

（一）地方政府融資平臺產生的歷史內因

地方政府預算要求做到按量入為出，且收支要達到平衡不可出現赤字現象。我國的城市化發展非常迅速，地方政府必須想辦法籌集資金來彌補基礎建設資金缺口，地方政府融資平臺也就成了時代發展的必然產物。促成其產生的具體原因主要包括：一是政府財權上收、事權下放、財權和事權不匹配；二是政府官員行政考核機制的不合理容易導致沖動投資；三是新財政金融政策給地方政府融資平臺打開了方便之門；四是銀行出于自身經營和發展的壓力向政府融資平臺貸款。

（二）地方政府融資平臺的現狀

自國家通過擴大內需來應對金融危機以后，地方政府融資平臺的債務規模不斷擴張，更為嚴重的是現在地方政府財政部門對融資平臺的債務沒有嚴格的管控，沒有形成有效的信息公示制度。地方政府融資平臺的借貸方式多樣，借貸款項成分較為復雜，具體規模難以被確切的估算，這就導致無法對其進項有效的評估和預警，諸如債務規模增長過快、違規聯保和互保、投資沖動強烈等問題讓人擔憂。

三、地方政府融資平臺面臨的主要風險

（一）投融資平臺制度風險

地方政府投融資平臺作為政府設立的半官方機構，其融資活動卻欠缺規范化的管理。在實際工作中地方政府投融資平臺的資產管理權一般都在國資委，而資金的管理權通常卻歸屬于財政局。這主要是因為平臺公司主管部門對融資的關注超過了對資金的管理，使得地方投融資平臺出現了話語權弱、操作程序不規范、治理結構不完善等一些列問題。基礎設施建設需要資金的數額較大，政府財政收入不能支撐其所需資金，缺口部分主要依靠融資平臺從銀行貸款來給予彌補，而銀行出于自身考慮目的也愿意貸款給政府支持的融資平臺，但是地方政府投融資平臺約束機制不強，一旦出現投資收益不能抵補成本支出時，這些債務風險就很可能轉移給商業銀行系統或政府財政。

（二）投融資平臺債務風險

從理論上來說，地方政府投融資平臺既可以從銀行貸款，也可以使用發行債券等形式來實現融資。但在實際工作中，地方政府融資平臺的直接融資渠道卻并不暢通，公共設施建設項目所需資金主要還是依靠間接融資的方式來獲得，銀行貸款還是地方政府融資平臺的主要融資渠道，融資結構較為單一。地方政府融資平臺籌集資金是基于政府的信用，如果項目單位發生償債危機，地方政府承擔的隱形債務就會增加。此外，地方政府融資中的銀行資金占比過高，如果融資規模超過地方政府的承受力，資金鏈條就有可能發生斷裂，最終導致財政風險朝銀行風險轉化。

（三）投融資平臺融資透明度低

融資狀況不透明一直是地方政府投融資平臺的一個主要問題，不但商業銀行難以掌握平臺情況，甚至連地方政府也對融資平臺情況一知半解。此外，同地方政府相比銀行在融資平臺信息獲取上處于劣勢地位，用來控制地方政府投融資平臺風險的管理手段很少，基本也只能依靠政府擔保來規避自身的經營風險，但在實際工作中公共設施建設項目資金通常由投融資平臺公司統借統還，而貸款的真正使用者卻是建設單位，項目融資的責任主體顯得不清晰。地方政府投融資平臺自身就是高負債運營、其在資金的使用上也沒有什么管理、平臺本身也不是項目的最終受益者，上述這些原因使得貸款資金脫離了原借款人的監控，如果還款出現問題，放貸銀行想進行追溯就變得極為困難。

（四）投融資平臺貸款擔保風險大

政府承諾模式和權力抵押擔保模式是地方政府投融資平臺的兩種主要貸款擔保模式。其中：政府承諾模式是以地方政府的財政為擔保物，保證擔保形式的確特殊，但實際上根據相關法律規，國家機關是不能以擔保人的身份進行擔保的，很明顯地方政府承諾擔保模式違反了法律，如果在貸款過程中出現經濟糾紛，銀行自身利益就很難受到法律的保護；權力抵押擔保模式一般是在投融資平臺設立的開始階段，將土地轉讓收益權進行質押向銀行貸款，土地轉讓收益權雖然具有財產性質，但其本身的不確定性較強，土地轉讓收益權的預計收益是分批實現的，只能理解為是一種或有債權，而這與相關法律規定的擔保標的要有確定性明顯不符。如果該質押標的缺失，且地方政府投融資平臺又不能在規定期限內歸還貸款，那么將出現擔保真空的現象，這對放貸銀行來說是巨大的經營風險。

四、加強地方政府融資平臺風險防范的建議

（一）加強地方政府債務管理，建立地方政府投融資責任制

首先，要強化地方財政對融資平臺的債務管理力度，并建立地方政府的投融資責任制。財政部門作為政府債務的承貸者和擔保者，應承擔起政府債務的相關責任，所以要明確財政部門在平臺融資管理中的角色地位，加強財政對政府債務的集中管理。地方政府投融資平臺的貸款融資應以地方政府債務與財力均衡為基本原則，如果地方政府出現資不抵債的情況，則必須進行深入調查，并考慮追究相關事項主要負責人的責任。

其次，區別對待不同地方政府投融資平臺的債務。在實際工作中，應根據各地經濟的具體情況，對地方投融資平臺債務風險指標體系進行調整，使債務風險評估結果能夠更準確的反映客觀事實。

最后，對于地方政府的融資風險各放貸銀行應謹慎對待。放貸銀行可采取嚴控項目資本金、分析平臺償債能力、限放打捆貸款等手段來防范風險。

（二）設立債務風險監控機構，提升融資平臺風險預警能力

首先，各地方政府要設立融資平臺債務風險監控機構。該機構應按照制定好的監控指標對平臺的債務風險進行監控分析，對投融資平臺可能出現的債務風險及時預警，防止風險的發生。

其次，完善投融資平臺債務風險控制指標體系。根據指標體系分析平臺債務期限結構，結合債務還款期限細致分析地方政府的還款壓力。

最后，提高投融資平臺的風險預警能力。完善平臺債務風險預警機制，科學制定風險監控指標，動態實時的監控平臺運行情況，發現向地方政府財政危機轉化的跡象，應立即發出預警并采取有效的應對措施。

（三）規范投融資平臺運作，推動平臺融資市場化

首先，掌握平臺實際狀況并統一訂立規。針對平臺債務規模信息不清晰的現狀，各融資平臺應組織有關部門清査地其債務狀況，將政府債務的總體規模透明化，以便按債務償還期限進行分類管理。

其次，應規范政府的擔保行為，避免盲目舉債放大償債風險。各級政府的融資預決算在對本級人代會負責的基礎上，還應接受財政部門管理機構的監督。

最后，推動政府平臺融資市場化，用市場機制約束項目投融資行為。以發行債券等形式進行項目建設資金的籌集具有較高的透明度且約束了較強，這主要因為債券會被市場機制約束。所以，應推動市政債券等融資方式的發展，鼓勵投融資平臺發行債券。

（四）創新融資渠道，靈活運用多種融資方式

不斷創新融資渠道使地方政府脫離對賣地融資的依賴。積極嘗試在具備條件的地區發行地方政府債券，以便推動平臺投融資市場化。此外，可以考慮設立地方政策性銀行，剝離其商業性業務并集中融資權限，執行政策性投資的意圖。對有條件上市的城建項目，可考慮適當引導市場資本進入地方城市設施建設。

參考文獻：

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